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建立完善反洗錢協(xié)調(diào)合作機制
中國人民銀行副行長 李若谷
洗錢是經(jīng)濟領(lǐng)域一種常見的犯罪行為，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，世界范圍內(nèi)的洗錢活動也呈逐年上升、迅速蔓延的態(tài)勢。洗錢活動不僅極大地危害金融體系的安全和信譽，而且
，洗錢行為往往還被毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、走私犯罪以及恐怖主義犯罪活動所利用，孳生和加劇其他一系列刑事犯罪，對國家的政治穩(wěn)定、社會安定、經(jīng)濟安全乃至國際政治經(jīng)濟體系安全構(gòu)成嚴重威脅。因此，建立、健全有效防范和打擊洗錢犯罪的協(xié)調(diào)合作機制，動員各方面力量，協(xié)調(diào)一致，嚴厲打擊洗錢和恐怖融資犯罪已成為各國政府的共識，也是有關(guān)國際組織高度關(guān)注的課題。
一、建立和完善反洗錢協(xié)調(diào)合作機制具有十分重要的現(xiàn)實意義
建立反洗錢合作機制是打擊全球范圍內(nèi)洗錢犯罪活動的客觀需要。經(jīng)濟全球化和金融自由化給洗錢活動帶來極大的便利，突出表現(xiàn)在有組織犯罪呈現(xiàn)跨國化趨勢。據(jù)統(tǒng)計，全球每天發(fā)生的跨境交易金額超過1萬億美元，大量資金流動在給全球商業(yè)帶來越來越多的利潤和機會的同時，也為洗錢及其相關(guān)犯罪提供了可乘之機。更為令人擔憂的是，洗錢活動與恐怖主義等犯罪活動密切交織，危及全球安全。“9·11”恐怖襲擊事件以來兩年多的時間，全球范圍內(nèi)一系列的恐怖襲擊事件給我們敲響了警鐘。可以說，洗錢及其相關(guān)犯罪已經(jīng)對人類社會21世紀的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴重的威脅和嚴峻的挑戰(zhàn)。胡錦濤總書記在上海合作組織塔什干峰會上指出，“恐怖融資是恐怖組織和恐怖分子保障其生存、發(fā)展、壯大和從事恐怖主義活動的資金基礎(chǔ)和關(guān)鍵來源。反恐要取得成功，必須遏制和消除恐怖融資行為。”在日益猖獗的洗錢和恐怖融資活動面前，任何政府、企業(yè)和個人都不能心存僥幸。當前，反洗錢和反恐融資已成為聯(lián)合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織及我國參與的一些國際多邊論壇的重要議題，對國際關(guān)系產(chǎn)生著不可忽視的影響。近年來，我國政府加大了反洗錢和反恐融資工作力度，頒布了相關(guān)規(guī)定，組建了相關(guān)機構(gòu)，反洗錢和反恐融資工作走上正軌。但與該領(lǐng)域的國際標準相比，仍然有較大差距，借鑒國際標準和做法，提高我國反洗錢和反恐融資的工作水平已經(jīng)成為反洗錢工作的當務(wù)之急。
建立反洗錢協(xié)調(diào)機制是維護國家經(jīng)濟秩序穩(wěn)定的需要。反洗錢工作涉及面廣，從國際反洗錢最新發(fā)展趨勢和我國的實際情況看，反洗錢工作已經(jīng)涉及到金融、外交、經(jīng)濟、法律等諸多領(lǐng)域，除金融機構(gòu)在防范洗錢活動方面負有重要責任外，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、公證機構(gòu)、房地產(chǎn)銷售、貴金屬和珠寶銷售等非金融行業(yè)也是防范洗錢犯罪的重要領(lǐng)域。反洗錢工作部門更是涉及到黨政機關(guān)、立法執(zhí)法機關(guān)和其他監(jiān)管部門，協(xié)調(diào)工作十分重要。從其他一些國家已經(jīng)取得的經(jīng)驗看，反洗錢工作已經(jīng)不僅局限于對洗錢犯罪及其處罰做了細致規(guī)定，而且在于是否建立了一套由主管部門牽頭，多部門參與的反洗錢工作制度，在于該協(xié)調(diào)制度運轉(zhuǎn)是否有效。因此，學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗，不斷發(fā)展與完善具有中國特色反洗錢協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮各部門工作合力，形成打擊洗錢和恐怖融資活動的社會力量，將有助于充分有效地開展這項工作。
二、繼續(xù)加強反洗錢國際合作，發(fā)展和完善符合我國國情的反洗錢協(xié)調(diào)合作機制
目前，中國國內(nèi)的洗錢活動比較嚴重，洗錢活動已嚴重破壞了國家正常的經(jīng)濟秩序，破壞了國家的對外形象。美國“9·11”事件之后，國際社會加強了在全球范圍內(nèi)反洗錢和打擊資助恐怖活動的力度，我們的反洗錢工作面臨的形勢更加嚴峻。為嚴厲打擊洗錢和恐怖融資活動，我國政府作出了一系列積極的努力，不斷建立、發(fā)展、完善和強化反洗錢領(lǐng)域的國際合作和國內(nèi)協(xié)調(diào)，工作成效逐步顯現(xiàn)。
(一)簽署反洗錢國際公約，加入國際反洗錢組織，維護中國在國際事務(wù)中負責任大國形象
堅決打擊一切形式的洗錢活動，支持國際社會制定統(tǒng)一的反洗錢標準，并愿意開展雙邊和多邊反洗錢國際合作是中國政府在反洗錢和反恐融資問題上的一貫立場。基于這一原則立場，我國政府歷來重視反洗錢領(lǐng)域的國際合作，積極參加國際反洗錢公約，并切實承擔相應(yīng)的國際義務(wù)。
《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉品及精神藥物公約》(簡稱《維也納公約》)于1988年12月19日通過后，我國于公約通過的第二天簽署了公約，1989年10月25日，我國最高立法機關(guān)批準了該公約。為保證《維也納公約》在我國的有效實施，1990年12月28日，我國通過了《全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定》，將有關(guān)毒品方面的洗錢行為規(guī)定為犯罪。在1997年修訂《刑法》時，將毒品犯罪列為洗錢犯罪的上游犯罪。2000年11月15日，聯(lián)合國大會第55屆會議通過了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》(簡稱《巴勒莫公約》)，該公約明確將與跨國有組織犯罪相關(guān)的洗錢活動規(guī)定為犯罪，同年12月12日，我國簽署了《巴勒莫公約》，并于2003年9月23日批準了該公約。“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，聯(lián)合國安理會于2001年9月12日，通過了譴責并呼吁制裁恐怖襲擊肇事者的第1368號決議；2001年9月28日，聯(lián)合國安理會又通過了要求制裁資助恐怖主義活動的第1373號決議。我國最高立法機關(guān)于2001年12月29日，修改了我國《刑法》第191條，將恐怖活動犯罪明確規(guī)定為洗錢犯罪的上游犯罪，以防范和打擊資助恐怖主義的行為。
在簽署了一系列國際公約，履行國際義務(wù)的同時，中國政府十分重視和關(guān)注“金融行動特別工作組”(FATF)等反洗錢國際和區(qū)域性組織在反洗錢領(lǐng)域所作出的積極努力，積極爭取加入國際反洗錢組織，并呼吁擴大“金融行動特別工作組”中發(fā)展中國家的代表性。經(jīng)國務(wù)院批準，今年2月，人民銀行正式致函“金融行動特別工作組”，提出我國加入該組織的申請。
此外，為履行反洗錢國際義務(wù)，我國金融監(jiān)管部門以及刑事執(zhí)法部門，與外國政府和執(zhí)法部門進行過多次合作，為國外執(zhí)法機構(gòu)的反洗錢工作提供工作合作及司法協(xié)助。
通過加強反洗錢的國際合作，我們進一步了解了國際反洗錢最新動態(tài)，同時，也向世界宣傳了我國的反洗錢工作。
(二)繼續(xù)發(fā)揮反洗錢工作部際協(xié)調(diào)機制的作用
從現(xiàn)行國內(nèi)外反洗錢協(xié)調(diào)機制的建立與運行狀況分析，反洗錢工作既需要明確的主管機構(gòu)，也需要各相關(guān)政府管理部門和執(zhí)法部門的長效合作。為維護國家正常的經(jīng)濟秩序，嚴厲打擊洗錢和恐怖融資活動，根據(jù)國際社會對反洗錢和反恐融資工作的要求，并結(jié)合我國的現(xiàn)實情況和長遠需要， 2002年5月，國務(wù)院第一次批準成立反洗錢工作部際聯(lián)席會議。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國務(wù)院批準了由人民銀行牽頭的新一屆部際聯(lián)席會議。聯(lián)席會議的成立，標志著我國國家級反洗錢協(xié)調(diào)機制的建立。聯(lián)席會議成立后，各有關(guān)部門高度重視、密切配合，在加強國際合作，協(xié)調(diào)打擊洗錢犯罪方面做了大量卓有成效的工作。公安機關(guān)與中國人民銀行、國家外匯管理局合作，查辦了大量虛開銀行承兌匯票涉嫌洗錢案、國內(nèi)不法分子與境外機構(gòu)勾結(jié)非法轉(zhuǎn)移巨額資金案，以及在福建、廣東、云南等沿海、邊境地區(qū)進行了打擊“地下錢莊”的專項行動。通過部際聯(lián)席會議協(xié)調(diào)，各成員單位聯(lián)動所發(fā)揮出的工作合力有效遏制了洗錢犯罪的多發(fā)勢頭。
(三)充分發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制在反洗錢領(lǐng)域的作用，建立打擊洗錢和恐怖融資的第一道防線
打擊洗錢和恐怖融資犯罪重在防范。我們在反洗錢工作中也認識到，盡管洗錢活動涉及領(lǐng)域廣、手法復(fù)雜，但金融機構(gòu)仍是資金劃撥的主要渠道，因此，金融業(yè)是反洗錢工作的主要領(lǐng)域。為加強金融領(lǐng)域反洗錢監(jiān)管， 2003年9月，人民銀行成立反洗錢局，按照《中國人民銀行法》的授權(quán)，履行“指導(dǎo)、部署金融業(yè)的反洗錢工作，負責反洗錢資金監(jiān)測”職責。2004年4月，人民銀行成立中國反洗錢監(jiān)測分析中心，承擔反洗錢監(jiān)測分析的職責。
為規(guī)劃、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)金融業(yè)的反洗錢工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)銀行、證券、保險、外匯等系統(tǒng)反洗錢監(jiān)管職責，減少重復(fù)監(jiān)管，避免監(jiān)管工作中的盲區(qū)，今年4月，人民銀行牽頭召開了金融監(jiān)管部門反洗錢工作座談會，研究建立我國金融機構(gòu)反洗錢工作協(xié)調(diào)機制基本框架，會議決定成立由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家金融監(jiān)管機構(gòu)和外匯管理局主管領(lǐng)導(dǎo)組成的金融監(jiān)管部門反洗錢工作協(xié)調(diào)小組，積極推進金融監(jiān)管部門間的合作，及時溝通反洗錢工作形勢，共享監(jiān)管信息；結(jié)合各自所監(jiān)管行業(yè)的特點，提出所轄金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)金融機構(gòu)建立和完善反洗錢內(nèi)部控制制度。
中國反洗錢工作雖然起步較晚，但在各方面努力配合下，也取得了巨大的進步。但我們深刻地認識到，無論是在國際合作領(lǐng)域還是在內(nèi)部各個層次反洗錢協(xié)調(diào)機制建立和運行方面，還存在一些問題；無論是社會各方面對反洗錢工作的重要性、必要性和復(fù)雜性的認識，還是反洗錢的能力建設(shè)上都還有很多缺陷和不足；反洗錢的協(xié)調(diào)配合機制也需要不斷完善、改進。
三、當前和今后一段時期我國反洗錢和反恐融資領(lǐng)域的主要任務(wù)
隨著打擊洗錢和恐怖融資活動的全面展開，充分發(fā)揮合作協(xié)調(diào)機制的功效，動員全社會、各部門力量聯(lián)合打擊洗錢犯罪活動的任務(wù)十分緊迫，十分艱巨，當前和今后一段時期我們將集中精力，做好以下四個方面的工作。
一是要抓緊建立、健全反洗錢法律、法規(guī)。反洗錢工作需要健全的法律、法規(guī)體系做保障。結(jié)合我國當前反洗錢工作實際，反洗錢立法要研究修訂現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)中有關(guān)反洗錢內(nèi)容的條款，擴大洗錢犯罪的上游犯罪范圍，完善洗錢犯罪的認定標準；同時，加快反洗錢法的制定；進一步完善反洗錢金融監(jiān)管規(guī)章制度；根據(jù)我國批準加入的有關(guān)國際公約和簽定的有關(guān)刑事司法互助協(xié)定，將有關(guān)條款納入我國法律體系中。
二是構(gòu)筑反洗錢防范體系。構(gòu)筑反洗錢防范體系是反洗錢和反恐融資工作的主要內(nèi)容，需要充分依靠反洗錢協(xié)調(diào)機制的作用，依靠全社會及各部門的共同參與，形成全社會綜合防治的局面。要協(xié)調(diào)各部門加強反洗錢和反恐融資的宣傳、教育；發(fā)揮反洗錢監(jiān)測分析中心等信息主渠道的作用，注重加強各行業(yè)、各領(lǐng)域預(yù)防和打擊洗錢犯罪情報信息的收集和處理，實現(xiàn)信息共享；加強對金融、房地產(chǎn)、拍賣等投資領(lǐng)域和洗錢活動頻發(fā)領(lǐng)域的管理；建立舉報人保護和獎勵制度。
三是開展反洗錢執(zhí)法合作，全面加強反洗錢執(zhí)法工作。研究與有關(guān)國家和地區(qū)開展反洗錢雙邊合作，重點加強執(zhí)法領(lǐng)域的合作；從嚴從重打擊洗錢犯罪活動，嚴厲打擊從事洗錢犯罪的地下錢莊；嚴厲查處各種洗錢違法行為；積極開展反洗錢和反恐融資培訓(xùn)。
四是爭取早日解決加入FATF等反洗錢國際和區(qū)域性組織。要全面落實我國已經(jīng)批準的有關(guān)國際公約，履行條約義務(wù)，繼續(xù)與FATF等國際和區(qū)域性反洗錢組織及時交換意見；開展國際反洗錢情報交流，參與國際反洗錢信息網(wǎng)絡(luò)和反洗錢數(shù)據(jù)庫建設(shè)，在平等互利的基礎(chǔ)上與其他國家建立反洗錢情報交流機制；加強與國際刑警組織、國外執(zhí)法部門在打擊洗錢犯罪活動中的交流與合作，重點在查詢、取證、沒收及分享洗錢違法所得、引渡或遣返洗錢犯罪嫌疑人方面開展合作。
我相信，通過我們的不懈努力和國際社會的合作，我國的反洗錢工作一定會不斷取得進步，從而遏制洗錢與恐怖融資及與之相聯(lián)的犯罪活動，為我國的經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境。
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