江蘇模式：讓“低保”農民有尊嚴地活著

　　本報記者　范利祥　江蘇報道

　　農村居民最低生活保障制度的確立，是消除城鄉差別、實現農民國民待遇的重要舉措。江蘇全省范圍推廣“低保”制度的努力，一定程度顯現了政府在積極承擔更多公共職能后，相應資源需求的擴張與地方財政困境之間的矛盾。農村“低保”，任重而道遠。

　　“孫著急”不著急了

　　對于江蘇省邳州市八路鎮農民“孫著急”一家來說，8月25日這天是他平生以來最為開心的日子。這一天，他憑著“農村居民最低生活保障金領取證”，在鎮上的信用社領取到了第一筆生活保障金。

　　55歲的“孫著急”看上去比實際年齡大許多。他一家三口，妻子前年去世了，撇下他和兩個先天癡呆的兒子相依為命。一家三口就靠著微薄的二畝地湊合著過日子，常常“有了上頓沒了下頓”。“孫著急”原名叫孫召集，為生存著急的他便被村民們戲稱為“孫著急”。

　　今年年初，邳州市啟動了“農村居民最低生活保障(以下稱‘低保’)工程”，列入“低保”對象的貧困農民每年享受230元的生活保障金。“孫著急”成了第一批受益者。

　　“要是種莊稼，去掉化肥、農藥什么的，一畝地一年的凈收入才不過300塊錢上下。”“孫著急”掰著手指頭計算著，“全家領的‘低保錢’頂幾畝地的收入呢！”

　　對于許多貧困農民來說，“低保”曾經是一個遙遠的夢想。但現在，這個夢終于變成了現實。目前邳州市各試點地區“低保”保障資金已列入縣、鎮兩級財政預算。這一被江蘇省各界稱為“民心工程”的舉措正在全省農村強力推廣。

　　9月13日，江蘇召開全省民政工作會議。江蘇省民政廳和財政廳聯合發出了《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的實施意見》(以下稱《意見》)的通知，首次對農村居民申領“低保”補助提出了全省性的指導意見。

　　《意見》要求，在明年底以前，江蘇全省要基本建立起覆蓋城鄉的“低保”體系。但《意見》并沒有“一刀切”，而是根據江蘇全省經濟梯度發展的實際，分別作出了不同的要求：蘇南地區農村要全面建立“低保”制度；蘇中地區要健全制度，創造條件，實現“應保盡保”；蘇北地區要低標準起步，重點保障特困戶，逐步擴大覆蓋面，量力而行，穩步推進。

　　江蘇對“低保”補助標準則作出了進一步的規定：原則上蘇北地區符合“低保”條件的居民每人每年不低于720元，蘇南地區不低于1200元，蘇中地區則由各地根據實際情況確定。由鄉鎮政府以貨幣形式按月或按季發放。

　　有尊嚴的“活命錢”

　　江蘇省民政廳秘書科趙科長介紹，江蘇省農村“低保”工作從1995年起步，到1998年10月，各縣(市)基本制定出臺了農村“低保”的有關政策，對低于當地農村“低保”標準的貧困農民實施最低生活保障。

　　但當時的“低保”對象有限，主要包括傳統的“三無”對象和民政部門管理的農村“特困戶”，更多的貧困農民并不在“低保”范圍之內。而且，“以前從國家到省里沒有制定具體的標準，所以各地方具體的‘低保’標準參差不齊。”

　　江蘇省社科院張顥瀚教授表示，以往江蘇省各縣市的農村“低保”工作“無章可循，缺乏一種制度性的東西以‘低保’的形式保護農村貧困農民的生活保障”。

　　張顥瀚說，在各地對“低保”制度的摸索中，作為江蘇農村“低保”試點之一的蘇州，引起了外界廣泛的關注。

　　2003年1月1日《蘇州市農村居民最低生活保障制度實施辦法》正式實施。當地政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困家庭開始實行“制度性”救助，對農村常住戶口居民實行全面覆蓋。

　　在“保障待遇”上，蘇州的農村“低保”標準由縣級市、區民政部門會同農村工作、財政、統計、物價等部門制定，每年由蘇州市民政部門提出保底指導標準。標準的確定和調整，還綜合考慮了這些因素：當地農村年人均實際生活水平；維持基本生活水平所必需的費用；經濟發展水平和財政狀況。

　　對于同一地區的“低保”對象，蘇州還“根據實際情況，給予了不同待遇”。如把“低保”農民分為“失地農民”和“非失地農民”，給予不同的“低保”資金。

　　蘇州市人大常委會農經工委主任陶若倫認為，土地實際上一直承擔著廣大農民的社會保障功能。擁有土地的農民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后，也就失去了一項重要的生活來源。所以對兩者的“低保”資金也要制定不同的標準。

　　蘇州的農村“低保”資金由縣級市(區)、鄉鎮兩級財政負擔，具體負擔比例由各縣級市、區根據本地實際情況確定。比如，蘇州市吳中區的農村“低保”資金則由區、鎮財政各出50%。

　　蘇州農村“低保”制度的建立，使過去由政府和集體實施的臨時救濟，轉變成一項更加規范的社會保障制度。張顥瀚如此評價。

　　而在“制度性保障”的探索上，江蘇南京同樣也是先行者。今年7月28日召開的南京市第十三屆人大常委會第十一次會議審議通過了《南京市城鄉居民最低生活保障條例》。這是我國第一部關于公民最低生活保障的地方性法規，讓農民的“低保”“有法可依”。

　　新出臺的這一《條例》將享受“低保”視為法律賦予公民的基本權利，而不是政府對他們的一種施舍，不得設定各種附加“條件”和“義務”，讓更多的困難群體有尊嚴有保障地拿到“活命錢”。

　　《條例》特別將220萬郊縣農民納入“低保”范疇，并規定“最低生活保障資金由各級財政分別負擔，對農村低保確有困難的區縣，由市財政給予補助，確保按時足額支付”。

　　南京市財政局局長金鐘透露，僅此一項，南京市今后每年將動用500萬元財政資金，以補足農村“低保”經費的不足。目前，南京市這一法規正在報請江蘇省人大常委會批準，批準后還要制定相關實施細則。

　　農村“低保”資金困境

　　“低保”是我國社會保障體系中的“最后一道保障網”。

　　但民政部救災救濟司司長王振耀在不久前的一次新聞發布會上表示，從工作發展情況看，經濟較發達地區條件比較成熟，已基本建立起了標準、辦法有別的農村“低保”。而經濟欠發達地區，由于農村社會救濟任務繁重和地方財政困難等因素，建立農村“低保”制度難度相對較大。

　　這種經濟實力的巨大落差使得江蘇的蘇南、蘇北的農村“低保”問題也迥然不同。本報記者在采訪中了解到，目前位于蘇南的蘇州不少區、縣的農民“低保”覆蓋率達到了100%。而且“低保”標準甚至超過了江蘇省民政廳規定的標準，比如蘇州市的有些區、縣達到了每年1500元以上。

　　陶若倫分析，實行農村社會保障需要一定的財力的支撐，蘇州則具有良好的經濟基礎。2003年蘇州市地方財政一般預算收入達到170.5億元，農民人均年純收入6750元。

　　而目前蘇北經濟整體發展水平低、經濟結構不合理、財力嚴重不足。2003年，蘇北平均每個縣財政收入為3.88億元，僅相當于江蘇省全各縣平均水平的32.2%。

　　由于蘇南、蘇北的地方財政差距甚大，以至于“蘇南的大都高于省里的標準，蘇北的全部低于省里的標準”。比如邳州市的農民“低保”標準為每年230元，遠遠低于蘇南。“邳州還算不錯的，蘇北不少縣市的農民‘低保’根本就沒有建立起來，或者‘低保’覆蓋率極為低下。”鹽城市民政局一位不愿透露姓名的官員抱怨說，經濟發展相當落后，使得蘇北的農民“低保”資金籌集起來比較困難，“更別說達到省里的標準了”。

　　如位于徐州地區的邳州市、新沂市、沛縣、銅山縣、賈汪區初步制定的農村“低保”保障資金基本采取“三個三分之一”的辦法，即縣、鎮財政各負擔三分之一，爭取省、市支持及其他渠道再籌集三分之一。

　　江蘇省民政廳救濟救災處一位人士表示，以前江蘇推行的農村“低保”，資金大多由縣、鄉鎮、村級財政補貼。但農村稅費改革實施后，鄉鎮和村級財政大幅縮水，所以“低保”資金籌集起來相當困難。

　　“這項工作要想開展，很難很難！”沛縣某鎮一位鎮長在電話中告訴本報記者，“目前大都為‘吃飯財政’，很難再擠出另外的資金來弄‘低保’。”

　　不過，對于這些，江蘇省已經給予了高度關注。在不久前召開的江蘇省政府常務會議已經研究確定，該省將設立省級農村專項調劑金，對財政較為困難的經濟薄弱地區給予適當補助。

　　上述江蘇省民政廳救濟救災處人士進一步透露，目前江蘇省財政廳還在就具體的配套資金進行“測算”，“2005年(‘低保’資金)列入省財政預算”。

　　不過，根據實際情況來看，“江蘇模式”卻很難在國內推廣。主要原因是，江蘇可以憑借著雄厚的財力“以強帶弱”，但國內不少省市尤其是中、西部地區總體財力很匱乏，大范圍推行農村“低保”非常困難。

　　比如，安徽省政協委員王世清在對安徽省省會合肥市所屬的三縣、四區實施農村“低保”工作調研時發現，合肥市原郊區及肥東、肥西、長豐三縣于1998年、1999年相繼出臺了農村居民“低保”實施方案，確定了保障標準及保障資金的分擔比例。但到目前為止，僅有包河區的農村低保工作一直正常運作。其余各縣區由于受經濟發展水平、財政收入等各方面影響，基本處于停滯狀態。

　　“農村‘低保’資金籌措多是由縣(市區)、鄉(鎮)、村(居)按比例承擔。”王世清說，但縣、鄉財政緊張，村級財政沒有穩定的來源。因此，農村“低保”大面積推廣，還存在不少難題。