由外轉(zhuǎn)內(nèi) 國有重點金融機(jī)構(gòu)外派監(jiān)事制度淡出

　　由“外”轉(zhuǎn)“內(nèi)”：國有重點金融機(jī)構(gòu)外派監(jiān)事制度淡出

　　本報記者 劉雪梅 北京報道

　　業(yè)界普遍認(rèn)為隨著國內(nèi)金融體制改革的深入，國務(wù)院直接派出外部監(jiān)事會將會逐步淡出直至取消。

　　9月14日，中國建設(shè)銀行監(jiān)事會主席謝渡揚(yáng)成為第三位被免職的國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會主席。

　　21日，改組后的建行股份正式宣布謝渡揚(yáng)為股份公司黨委副書記、監(jiān)事會主席。謝曾擔(dān)任工行副行長。

　　而在此前的8月31日和9月10日，中國銀行監(jiān)事會主席劉自強(qiáng)和中國農(nóng)業(yè)銀行監(jiān)事會主席崔雷平也分別被免去國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會主席一職。

　　隨后幾日，劉自強(qiáng)和崔雷平分別被中組部任命為股份制改造后的中行股份監(jiān)事長與交通銀行監(jiān)事長。

　　劉自強(qiáng)擔(dān)任中行股份公司的監(jiān)事長，與肖鋼、李禮輝一起被外界譽(yù)為中行的“三駕馬車”。而曾有過審計署工作經(jīng)歷的崔雷平則以很強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力在圈內(nèi)享有盛名。崔雷平去職后，農(nóng)行監(jiān)事主席由原交行監(jiān)事主席顧鳴超擔(dān)任。

　　隨著國務(wù)院直接派駐上述三家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會由外派監(jiān)事會全部改組為內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，業(yè)界普遍認(rèn)為隨著國內(nèi)金融體制改革的深入，這些國務(wù)院直接派出的外部監(jiān)事會將會逐步淡出直至取消。

　　對此，銀監(jiān)會監(jiān)事會工作部主任胡懷邦謹(jǐn)慎表示，“目前并沒有明確的說法，中行、建行和交行的作法只是個案，但通過三家銀行的改革應(yīng)該能看出一些跡象。”

　　而某資產(chǎn)管理公司一位監(jiān)事會負(fù)責(zé)人則稱，隨著體制改革的深入，撤消是改革的方向，也是遲早的事情。

　　非常安排

　　1997、1998年亞洲金融危機(jī)之后，國內(nèi)金融環(huán)境不容樂觀。國務(wù)院要求對國有重點金融機(jī)構(gòu)和國有重點企業(yè)實行外派監(jiān)事會制度，以完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。監(jiān)事會作為國務(wù)院直接外派的出資人代表，對被監(jiān)管單位以財務(wù)監(jiān)督為核心，維護(hù)國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的保值增值。

　　2000年3月15日，由朱镕基簽發(fā)的《國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》和《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》同時頒布。條例明確規(guī)定，監(jiān)事會代表國家對國有金融機(jī)構(gòu)和重點國有企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量及國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督，監(jiān)事會直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。

　　而在此前的1999年底，四大資產(chǎn)管理公司相繼成立。據(jù)透露，當(dāng)時政府高層的思路是，用四個資產(chǎn)管理公司剝離國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)減輕負(fù)擔(dān)的同時，佐以副部級的監(jiān)事會進(jìn)入重點金融機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格其財務(wù)及領(lǐng)導(dǎo)人監(jiān)督，防止出大問題，確保金融體系的穩(wěn)定。中央金融工委成為國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會的第一任監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)。

　　“當(dāng)時國有金融機(jī)構(gòu)都是國有獨(dú)資，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。國務(wù)院外派監(jiān)事會成為一種過渡性安排。”有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

　　2000年8月，由國務(wù)院派出的15個國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會正式進(jìn)駐包括工、農(nóng)、中、建在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行；國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行；四家資產(chǎn)管理公司；中國人民保險公司、中國人壽保險公司、中國再保險公司三家保險公司以及銀河證券公司。

　　同時，中央金融工委還向與國家有關(guān)部門脫鉤后移交中央金融工委管理的中煤信托、中經(jīng)開、中央國債登記結(jié)算公司、民族證券和中科信等金融機(jī)構(gòu)也派出了監(jiān)事會。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，全部15位監(jiān)事會主席均為副部級干部。

　　功過是非

　　由于國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會主席均由副部級干部擔(dān)綱，監(jiān)事會又直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)可謂位高權(quán)重。但監(jiān)事會設(shè)立4年來行事低調(diào)，多數(shù)時候并不為外人所知，而以“某某銀行監(jiān)事會”或“某某資產(chǎn)管理公司監(jiān)事會”命名的監(jiān)事會也始終給人一種內(nèi)部機(jī)構(gòu)的印象。

　　銀監(jiān)會監(jiān)事會工作部一位負(fù)責(zé)人表示，這種外部監(jiān)事會制度在這些年的工作中還是非常有效的，根據(jù)《條例》的要求，監(jiān)事會每年向國務(wù)院遞交年度檢查報告和專項檢查報告。他認(rèn)為，外部監(jiān)事與審計署、財政部專員辦這些監(jiān)管各有側(cè)重，對國有資產(chǎn)的保值增值起到了重要作用。

　　“我們有幾個優(yōu)勢，一個是體制優(yōu)勢，國務(wù)院直接派出，權(quán)威性強(qiáng)；二是逐行(銀行)監(jiān)督，一屆三年，對被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況、管理狀況、內(nèi)部控制都了如指掌，容易及時發(fā)現(xiàn)問題；三，監(jiān)事會可以聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立審計，而監(jiān)管部門則沒有這一手段。”

　　成立如此高規(guī)格、獨(dú)立于管理機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管部門的國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會，其目的在于保證其監(jiān)管的獨(dú)立性。然而，在實際操作中，基于現(xiàn)實的管理體制，其監(jiān)管獨(dú)立性仍然大打折扣。

　　一位銀監(jiān)會成員稱，機(jī)構(gòu)改革后，監(jiān)事會管理職能由中央金融工委讓渡到銀監(jiān)會。“理論上，銀監(jiān)會是沒法管我們的，我們直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。但實際上，由于工資、干部提拔所有的利益都在銀監(jiān)會，監(jiān)事會工作在某種程度上還是受制于它。”

　　“比如，《條例》規(guī)定，監(jiān)事會在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)國有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為有可能危及金融安全、造成國有資產(chǎn)流失或者侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益以及監(jiān)事會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立即報告的其他緊急情況，應(yīng)當(dāng)及時向監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)提出專項報告，也可以直接向國務(wù)院報告。但在實際操作中，幾乎沒有過監(jiān)事會主席直接向國務(wù)院遞報告。”

　　“一般情況都是報銀監(jiān)會監(jiān)事會工作部，監(jiān)事會工作部審核提出修改意見后，最后經(jīng)銀監(jiān)會主席同意后再上報國務(wù)院。”

　　這種工作程序讓銀監(jiān)會成為事實上的“裁判”兼“球員”，一方面銀監(jiān)會作為金融行業(yè)的主管部門對銀行和其它金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，另一方面，銀監(jiān)會又作為監(jiān)事會的“主管部門”以出資人代表的身份履行國有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)。業(yè)界普遍擔(dān)心如此制度安排之下，銀監(jiān)會是否會因同時行使出資人和監(jiān)管者雙重職責(zé)而對國有金融機(jī)構(gòu)有所偏袒？

　　除了其獨(dú)立性得不到充分體現(xiàn)外，在監(jiān)管理念和監(jiān)管人才方面，監(jiān)事會也有許多不足之外。據(jù)這位監(jiān)事會負(fù)責(zé)人介紹，2000年成立監(jiān)事會時，監(jiān)事會主席相當(dāng)一部分是準(zhǔn)備退居二線的干部，而來自財政部、審計署、人民銀行、各商業(yè)銀行的監(jiān)事會成員人員素質(zhì)差異也較大。在監(jiān)管理念上，來自審計署的成員相對嚴(yán)格；財政部的成員死扣財務(wù)細(xì)節(jié)，金融機(jī)構(gòu)的成員則見怪不怪，彼此間難有一個統(tǒng)一的監(jiān)管理念。

　　“以審計署人員為主的一兩個監(jiān)事會運(yùn)作就相當(dāng)成功，他們搞的幾個大案最后都由總理直接批示，案件轉(zhuǎn)交公安部直接調(diào)查。”他表示，這主要還是一個責(zé)任心和監(jiān)管理念的問題。

　　“無論是成立四大資產(chǎn)管理公司，還是搞外派監(jiān)事會，隨著金融體制改革的深入，其階段性歷史使命也就結(jié)束了。”表示，回顧這一段歷史，當(dāng)時的制度設(shè)計還是略顯匆忙。至今，未按市場化原則接受不良資產(chǎn)的四大資產(chǎn)管理公司舉步維艱，不良資產(chǎn)處置手段的市場化以及資產(chǎn)管理公司本身的公司化改造將是未來較長時期內(nèi)困擾資產(chǎn)管理公司的一個難題。而資產(chǎn)管理公司去留至今還未有定數(shù)。

　　同樣，沒有完善的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，外部監(jiān)事會制度也如隔靴搔癢，往往不及根本。

　　未來之路

　　國資體制改革后，國務(wù)院授權(quán)國資委對中央所屬的一百多家國有大型企業(yè)履行出資人職責(zé)。由此，此前由國務(wù)院派駐各重點國有企業(yè)的監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)，也由大企業(yè)工委直接轉(zhuǎn)入國資委監(jiān)事會工作局。由國資委代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；監(jiān)事會直接對國資委負(fù)責(zé)。從而結(jié)束了由國務(wù)院向重點國有企業(yè)外派監(jiān)事會的體制。

　　“而去年上半年機(jī)構(gòu)改革時，由于誰來行使國有金融資產(chǎn)出資人職責(zé)一事一直未有定論，中央金融工委撤消并入銀監(jiān)會后，有關(guān)監(jiān)事會的管理工作只好一同并入銀監(jiān)會。直到去年下半年，國務(wù)院才明確金融資產(chǎn)的國有資產(chǎn)管理職責(zé)由財政部負(fù)責(zé)行使。”一位監(jiān)事會成員稱，“如果能及早明確的話，監(jiān)事會的管理工作放在國家財政部從體制上更為合理。”

　　“比如，我們對銀行、資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管，在銀監(jiān)會內(nèi)部都有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。盡管銀監(jiān)會側(cè)重行業(yè)及業(yè)務(wù)監(jiān)管，我們側(cè)重財務(wù)監(jiān)管，但事實上業(yè)務(wù)和財務(wù)往往是分不開的，工作中的矛盾很難避免。”這位監(jiān)事會負(fù)責(zé)人表示，從重點國有企業(yè)外派監(jiān)事會的改革，以及中行、建行的改革方向來看，由國務(wù)院外派監(jiān)事會制度早晚會取消。

　　而與中行、建行、交行將外部監(jiān)事會改組為內(nèi)設(shè)監(jiān)事會不同的是，中國人壽和中國保險在改制上市時均將國務(wù)院外派監(jiān)事會保留在了母公司，股份公司則按規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)重新設(shè)立監(jiān)事會。

　　某資產(chǎn)管理公司的一位監(jiān)事會負(fù)責(zé)人稱，四大行歷來是金融機(jī)構(gòu)的重中之重，而作為股份改革試點的建行和中行地位則更為特殊，從中行和建行的監(jiān)事會改革可以看出，今后的外派監(jiān)事會總體上都會走這條路，最后的人員消化途徑很可能是并入銀監(jiān)會等相關(guān)監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)。