10省區20鄉鎮調查：鄉鎮債務源于政府體制

　　-趙樹凱

　　債務正在嚴重困擾著鄉鎮政府的運行，但是，債務問題對于鄉村治理的深刻影響，其深度和廣度還遠沒有充分顯現出來。

　　一、債務規模與結構

　　近幾年全國范圍內開始鄉村債務清理，這種努力有一定成效，表現為債務狀況比較清楚，債務化解有所進展。

　　在我們調查的20個鄉鎮中，4個鄉鎮表示基本沒有債務， 16個鄉鎮總債務約5600萬元，平均每個鄉鎮負債280萬。債務100萬元以下的有5個鄉鎮，100—500萬元的有 6個鄉鎮，500萬元以上的有5個鄉鎮，最高債務為1000萬元。

　　鄉鎮債務的基本構成比較復雜(見表)。

　　根據鄉鎮行政主管人員介紹，這些債務的債權人情況如下：9個鄉鎮提到建筑隊、包工頭，6個鄉鎮提到農戶、個人，包括個體戶等社會借款；5個鄉鎮提到信用社；5個鄉鎮提到銀行；4個鄉鎮提到合作基金會；3個鄉鎮提到鄉鎮鎮機關的工作人員，包括工資欠發和干部職工集資；2個鄉鎮提到縣市財政1個鄉鎮提到世界銀行借款。

　　二、債務發展歷程

　　鄉鎮債務大多形成于20世紀80年代后期以來。大致而言，政府辦企業形成的債務主要是在80年代后期到90年代中期，有6個鄉鎮提到那個時期大辦企業的債務；農村合作基金會債務主要形成于90年代初期，有5個鄉鎮有這方面債務；鄉鎮教育達標欠下債務主要在90年代中后期，有5個鄉鎮有這方面的債務。在這些鄉鎮中，最早的債務發生在1984年，最晚的債務就形成于調查的當時。有4個鄉鎮在2003年還在形成債務。

　　鄉村債務在90年代末就受到重視，中央有關部門提出了化解債務的一系列要求和舉措。但是，從本次調查來看，1998年以來仍然不斷形成新債務，有的鄉鎮最近幾年每年仍以近百萬的速度增加債務。與前些年不同的是，債務增加速度明顯放慢，債務結構也有明顯變化。新債務的主要構成有：第一是為還債而形成的新債，有3個鄉鎮提到這方面的新債；第二是建設鄉村公共工程的新舉債， 3個鄉鎮有這方面新債務320萬元；第三是行政管理開支方面形成的債務，5個鄉鎮有這方面債務，其中一部分來源于拖欠財政供養人員的工資，一部分來源于因為辦公經費不足、招待、旅游的借款；第四是修辦公樓形成債務，有2個新增了這方面債務的鄉鎮；第五是辦企業和農業開發投資形成的債務，有2個鄉鎮有這方面債務。

　　從最近5年的情況看，原來導致舉債的主要因素，如鄉鎮政府辦企業、合作基金會、教育普九達標等因素，這幾年基本上不見了。多起來的是政府日常運轉本身、公共設施建設、稅費墊付等方面的債務。這種變化說明：一方面政府的經濟行為發生了積極變化，不再直接上項目辦企業，這是令人高興的，另一方面鄉鎮財政狀況惡化，連日常運轉有時候也需要舉債，這是令人擔憂的。

　　三、債務影響和化解前景

　　債務對于鄉鎮政府工作的影響，在不同的鄉鎮情況不同。在全部16個負債鄉鎮中，有10個鄉鎮認為對于工作有影響，其中4個認為影響嚴重。影響表現在以下方面：

　　第一，還債影響到鄉鎮發展計劃。在許多情況下，有些債務不得不還，鄉鎮把還債列入支出盤子，鄉鎮工作的計劃部署受到直接影響。有時候，因為借金融部門的貸款沒有還，再借錢就很難，甚至從外邊爭取來的資金被銀行直接扣下來。

　　第二，債主逼債影響政府日常工作。不少地方的債主經常上門催債或者起訴，鄉鎮主要行政主管人員有時候要躲債或出面周旋應付，有時候要出庭應訴，為了躲債不得不離開辦公室，甚至關掉手機，或者經常更換手機號碼。

　　第三，如果債主是人數比較多的農民群眾，債務本身既直接影響鄉鎮經濟運轉，也直接帶來社會不穩定。最典型的是合作基金會的欠款，因為量大面廣，引起農民大面積地拒絕繳稅費，甚至集體圍攻政府。

　　關于鄉鎮債務的化解前景，幾乎所有受訪的鄉鎮行政主管人員都認為沒有什么辦法，只有1個鄉鎮書記表示爭取一些上面來的資金還款有希望。在不得不還的情景下，鄉鎮采取的辦法或者是舉新債還舊債，或者是變賣房產土地，或者挪用其他方面資金。

　　鄉鎮債務反映出來的是問題，表面上是經營不善、管理不善等工作問題，實質上是一個政府運作體制問題。這些債務分別形成于不同時期、不同方面的行政命令和群眾運動式的工作部署，如發展鄉鎮企業、教育普九達標、報刊征訂、各種形象工程等等。根本原因在于，政府仍然用人民公社的運作模式治理農村，用行政控制色彩和群眾運動的方式領導農民。經濟發展領域如發展鄉鎮企業，前些年用行政動員和群眾運動的方式“大干快上”，搞“村村辦企業，戶戶上項目”，甚至提出“消滅無工?業?村”。在社會發展領域如教育普九達標，用行政命令向農民和企業攤派收費，甚至四處借款，拆舊學校建新學校，等等。

　　鄉鎮政府基本上是生活在考核評比的汪洋大海之中。這些考核評比都直接與鄉鎮行政主管人員的個人升遷和物質待遇息息相關。比如發展鄉鎮企業，教育普九達標的校舍建設，農業結構調整，最近幾年的招商引資，都有明確的指標，有緊張的評比，完不成指標不僅升遷表彰無望，而且要“黃牌警告”，有的甚至要就地“免職”。在這種壓力下，超出他們的正常的資源運作范圍之外，鄉鎮行政主管人員往往做出兩種極端選擇：一種是造假，編數字向上報，玩數字游戲，搞形式主義；另一種是“硬來”，既無法造假，也不具備條件，那就來“橫的”、“ 硬的”，在工作上就是強迫命令，在經濟上往往表現為“借錢”辦事，花錢做“秀”。

　　從上級領導部門來看，施加壓力的動機是好的。但是，問題在于農民被忽略了。說起來都是在為了農民，但是在基層政府運作體制中農民的權力被架空了�；鶎诱�府的好大喜功經常出現勞民傷財的結果，造成的損失農民卻要承擔。上級掌握了控制基層干部的幾乎一切手段，但卻看不到基層干部的真實表現；農民看得見基層干部的真實表現，卻沒有制約規范基層政府的真實手段。考察鄉鎮債務的形成過程，可以比較清楚地看出政府問責體制方面的問題。

　　(中國發展研究基金會)