體制改革深入 國有重點金融機構外派監事制淡出

　　本報記者 劉雪梅 北京報道

　　9月14日，中國建設銀行監事會主席謝渡揚成為第三位被免職的國有重點金融機構監事會主席。

　　21日，改組后的建行股份正式宣布謝渡揚為股份公司黨委副書記、監事會主席。謝曾 擔任工行副行長。

　　而在此前的8月31日和9月10日，中國銀行監事會主席劉自強和中國農業銀行監事會主席崔雷平也分別被免去國有重點金融機構監事會主席一職。

　　隨后幾日，劉自強和崔雷平分別被中組部任命為股份制改造后的中行股份監事長與交通銀行監事長。

　　劉自強擔任中行股份公司的監事長，與肖鋼、李禮輝一起被外界譽為中行的“三駕馬車”。而曾有過審計署工作經歷的崔雷平則以很強的業務能力在圈內享有盛名。崔雷平去職后，農行監事主席由原交行監事主席顧鳴超擔任。

　　隨著國務院直接派駐上述三家金融機構的監事會由外派監事會全部改組為內設監事會，業界普遍認為隨著國內金融體制改革的深入，這些國務院直接派出的外部監事會將會逐步淡出直至取消。

　　對此，銀監會監事會工作部主任胡懷邦謹慎表示，“目前并沒有明確的說法，中行、建行和交行的作法只是個案，但通過三家銀行的改革應該能看出一些跡象。”

　　而某資產管理公司一位監事會負責人則稱，隨著體制改革的深入，撤消是改革的方向，也是遲早的事情。

　　非常安排

　　1997、1998年亞洲金融危機之后，國內金融環境不容樂觀。國務院要求對國有重點金融機構和國有重點企業實行外派監事會制度，以完善國有資產監督體系。監事會作為國務院直接外派的出資人代表，對被監管單位以財務監督為核心，維護國有金融機構和國有企業的保值增值。

　　2000年3月15日，由朱镕基簽發的《國有重點金融機構監事會暫行條例》和《國有企業監事會暫行條例》同時頒布。條例明確規定，監事會代表國家對國有金融機構和重點國有企業的資產質量及國有資產保值增值狀況實施監督，監事會直接對國務院負責。

　　而在此前的1999年底，四大資產管理公司相繼成立。據透露，當時政府高層的思路是，用四個資產管理公司剝離國有商業銀行不良資產減輕負擔的同時，佐以副部級的監事會進入重點金融機構，嚴格其財務及領導人監督，防止出大問題，確保金融體系的穩定。中央金融工委成為國有重點金融機構監事會的第一任監事會管理機構。

　　“當時國有金融機構都是國有獨資，法人治理結構不完善。國務院外派監事會成為一種過渡性安排。”有關負責人介紹。

　　2000年8月，由國務院派出的15個國有重點金融機構監事會正式進駐包括工、農、中、建在內的四大國有商業銀行；國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行；四家資產管理公司；中國人民保險公司、中國人壽保險公司、中國再保險公司三家保險公司以及銀河證券公司。

　　同時，中央金融工委還向與國家有關部門脫鉤后移交中央金融工委管理的中煤信托、中經開、中央國債登記結算公司、民族證券和中科信等金融機構也派出了監事會。根據有關規定，全部15位監事會主席均為副部級干部。

　　功過是非

　　由于國有重點金融機構監事會主席均由副部級干部擔綱，監事會又直接對國務院負責，該機構可謂位高權重。但監事會設立4年來行事低調，多數時候并不為外人所知，而以“某某銀行監事會”或“某某資產管理公司監事會”命名的監事會也始終給人一種內部機構的印象。

　　銀監會監事會工作部一位負責人表示，這種外部監事會制度在這些年的工作中還是非常有效的，根據《條例》的要求，監事會每年向國務院遞交年度檢查報告和專項檢查報告。他認為，外部監事與審計署、財政部專員辦這些監管各有側重，對國有資產的保值增值起到了重要作用。

　　“我們有幾個優勢，一個是體制優勢，國務院直接派出，權威性強；二是逐行(銀行)監督，一屆三年，對被監管金融機構的經營狀況、管理狀況、內部控制都了如指掌，容易及時發現問題；三，監事會可以聘請中介機構進行獨立審計，而監管部門則沒有這一手段。”

　　成立如此高規格、獨立于管理機構和被監管部門的國有重點金融機構監事會，其目的在于保證其監管的獨立性。然而，在實際操作中，基于現實的管理體制，其監管獨立性仍然大打折扣。

　　一位銀監會成員稱，機構改革后，監事會管理職能由中央金融工委讓渡到銀監會。“理論上，銀監會是沒法管我們的，我們直接對國務院負責。但實際上，由于工資、干部提拔所有的利益都在銀監會，監事會工作在某種程度上還是受制于它。”

　　“比如，《條例》規定，監事會在監督檢查中發現國有金融機構的經營行為有可能危及金融安全、造成國有資產流失或者侵害國有資產所有者權益以及監事會認為應當立即報告的其他緊急情況，應當及時向監事會管理機構提出專項報告，也可以直接向國務院報告。但在實際操作中，幾乎沒有過監事會主席直接向國務院遞報告。”

　　“一般情況都是報銀監會監事會工作部，監事會工作部審核提出修改意見后，最后經銀監會主席同意后再上報國務院。”

　　這種工作程序讓銀監會成為事實上的“裁判”兼“球員”，一方面銀監會作為金融行業的主管部門對銀行和其它金融機構進行行業監管，另一方面，銀監會又作為監事會的“主管部門”以出資人代表的身份履行國有資產保值增值的職責。業界普遍擔心如此制度安排之下，銀監會是否會因同時行使出資人和監管者雙重職責而對國有金融機構有所偏袒？

　　除了其獨立性得不到充分體現外，在監管理念和監管人才方面，監事會也有許多不足之外。據這位監事會負責人介紹，2000年成立監事會時，監事會主席相當一部分是準備退居二線的干部，而來自財政部、審計署、人民銀行、各商業銀行的監事會成員人員素質差異也較大。在監管理念上，來自審計署的成員相對嚴格；財政部的成員死扣財務細節，金融機構的成員則見怪不怪，彼此間難有一個統一的監管理念。

　　“以審計署人員為主的一兩個監事會運作就相當成功，他們搞的幾個大案最后都由總理直接批示，案件轉交公安部直接調查。”他表示，這主要還是一個責任心和監管理念的問題。

　　“無論是成立四大資產管理公司，還是搞外派監事會，隨著金融體制改革的深入，其階段性歷史使命也就結束了。”表示，回顧這一段歷史，當時的制度設計還是略顯匆忙。至今，未按市場化原則接受不良資產的四大資產管理公司舉步維艱，不良資產處置手段的市場化以及資產管理公司本身的公司化改造將是未來較長時期內困擾資產管理公司的一個難題。而資產管理公司去留至今還未有定數。

　　同樣，沒有完善的公司內部治理結構，外部監事會制度也如隔靴搔癢，往往不及根本。

　　未來之路

　　國資體制改革后，國務院授權國資委對中央所屬的一百多家國有大型企業履行出資人職責。由此，此前由國務院派駐各重點國有企業的監事會管理機構，也由大企業工委直接轉入國資委監事會工作局。由國資委代表國家向部分大型企業派出監事會；監事會直接對國資委負責。從而結束了由國務院向重點國有企業外派監事會的體制。

　　“而去年上半年機構改革時，由于誰來行使國有金融資產出資人職責一事一直未有定論，中央金融工委撤消并入銀監會后，有關監事會的管理工作只好一同并入銀監會。直到去年下半年，國務院才明確金融資產的國有資產管理職責由財政部負責行使。”一位監事會成員稱，“如果能及早明確的話，監事會的管理工作放在國家財政部從體制上更為合理。”

　　“比如，我們對銀行、資產管理公司的監管，在銀監會內部都有相應的監管機構。盡管銀監會側重行業及業務監管，我們側重財務監管，但事實上業務和財務往往是分不開的，工作中的矛盾很難避免。”這位監事會負責人表示，從重點國有企業外派監事會的改革，以及中行、建行的改革方向來看，由國務院外派監事會制度早晚會取消。

　　而與中行、建行、交行將外部監事會改組為內設監事會不同的是，中國人壽和中國保險在改制上市時均將國務院外派監事會保留在了母公司，股份公司則按規范的法人治理結構重新設立監事會。

　　某資產管理公司的一位監事會負責人稱，四大行歷來是金融機構的重中之重，而作為股份改革試點的建行和中行地位則更為特殊，從中行和建行的監事會改革可以看出，今后的外派監事會總體上都會走這條路，最后的人員消化途徑很可能是并入銀監會等相關監事會管理機構。