經(jīng)濟調(diào)查 政府分配出租車經(jīng)營指標(biāo)風(fēng)波不斷

　　記者 田文生

　　本報重慶9月5日電

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　　一場圍繞著政府對出租車經(jīng)營指標(biāo)的分配問題所引發(fā)的訴訟，將人們的視線再度引向重慶市市高級人民法院———

　　9月1日，該市萬州區(qū)127名出租車司機訴區(qū)政府、區(qū)運管處違法行政案二審開庭。這些出租司機要求，撤銷重慶市第二中級人民法院的一審行政判決，確認兩被告的具體行政行為違法，恢復(fù)自己依法從事出租車經(jīng)營的權(quán)利。

　　據(jù)悉，這是近兩年間，圍繞萬州區(qū)政府對出租車經(jīng)營指標(biāo)重新分配所引發(fā)的第三輪訴訟。

　　區(qū)政府分配指標(biāo)引發(fā)爭議

　　在重慶直轄前，萬州原名萬縣，是重慶市的第二大城市。上世紀(jì)90年代初開始，該城市自發(fā)出現(xiàn)個體私營出租車，1998年發(fā)展到900余輛，出租車市場基本穩(wěn)定，初具規(guī)模。

　　2000年10月，重慶市道路運輸管理局作出通知，其中包括出租汽車經(jīng)營權(quán)不能永久出讓，實行有償、有限期使用制度。

　　該通知稱，重慶市人民政府是出租汽車經(jīng)營權(quán)的所有者，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市交通行政主管部門所屬的道路運輸管理機構(gòu)(主城區(qū)以外的縣級以上地方人民政府交通行政部門所屬的道路運輸管理機構(gòu))可依法將出租汽車經(jīng)營權(quán)出讓給經(jīng)營者經(jīng)營。

　　隨后，該局再發(fā)通知，明確規(guī)定運力投放時，車輛報廢按有關(guān)規(guī)定辦理，不與營運證牌掛鉤。更新車輛運力投放，按新增車輛程序辦理有關(guān)手續(xù)，一律實行準(zhǔn)購制度。該通知從2001年1月1日起執(zhí)行。

　　2001年，萬州區(qū)政府開始提倡公司化經(jīng)營，80%的出租車掛靠了出租車公司，每月向出租車公司交納100多元的管理費。當(dāng)年，萬州區(qū)已出現(xiàn)了不少出租車公司。

　　2001年底，萬州區(qū)政府制定了《規(guī)范萬州城區(qū)公交車出租車管理的實施方案》(下稱101號文件)，規(guī)定萬州現(xiàn)有987輛出租車按規(guī)定年限實行報廢，不準(zhǔn)延期經(jīng)營。對報廢的指標(biāo)和新增的指標(biāo)，按政府導(dǎo)向和市場法則相結(jié)合的辦法投放市場。

　　同時，萬州區(qū)政府辦公室的《會議紀(jì)要》明確了出租車指標(biāo)分配問題———

　　出租車實行總量控制，未來5年控制在1100輛以內(nèi)，出租車指標(biāo)分配如下：重慶東贏公司400輛、區(qū)汽車運輸總公司100輛、3個移民開發(fā)區(qū)組建的公司分別為280輛、120輛、50輛，預(yù)留150輛。每輛車有償使用費不得低于5萬元，所有出租車指標(biāo)只能由上述5家公司按市場法則取得。

　　《紀(jì)要》對出租車有償經(jīng)營權(quán)的取得問題作出了規(guī)定：到期報廢出租車必須報廢，有償經(jīng)營權(quán)到期的出租車必須退出客運市場。所有按期或提前報廢、退出營運市場的出租車指標(biāo)，在區(qū)屬和三個移民開發(fā)區(qū)組建完畢的出租車公司中按各公司已分配的出租車總數(shù)確定比例取得有償經(jīng)營權(quán)。

　　隨后，該區(qū)將數(shù)百輛出租車指標(biāo)分配給上述的幾家公司。

　　2003年8月，萬州區(qū)委辦公室作出紀(jì)要，稱出租車經(jīng)營公司控制在區(qū)政府確定的5家內(nèi)，不再新增加，現(xiàn)行運營的出租車經(jīng)營8年后必須報廢，收回有償使用權(quán)，今后新增投放的出租車經(jīng)營期限為8年。

　　有分析認為，這意味著，萬州區(qū)原有的987輛個體出租車8年報廢期一到，車主將不再擁有出租車經(jīng)營權(quán)。如果這些出租車個體經(jīng)營戶想繼續(xù)執(zhí)業(yè)，必須去政府指定的公司租車經(jīng)營。

　　萬州區(qū)部分從事個體出租車的經(jīng)營者對此不服，遂將萬州區(qū)政府和區(qū)運管處一并告上法庭。

　　一審判決：原告敗訴

　　這127名出租車司機代表在訴狀中稱，他們多是下崗工人，為解決溫飽問題、減輕政府就業(yè)壓力，自籌資金從事個體出租車經(jīng)營。現(xiàn)在，他們的車輛大多已按規(guī)定報廢或即將報廢，剩下的800多人同樣將面臨這個問題。

　　他們認為，自己手中的出租車運營指標(biāo)被區(qū)政府以文件形式?jīng)Q定收回，并分配給重慶東贏客運有限公司等，剝奪了他們依法從事出租車經(jīng)營的權(quán)利。這違反了《出租汽車旅游客運管理規(guī)定》、《城市出租汽車管理辦法》、《重慶市道路運輸管理條例》中允許符合條件的個體戶經(jīng)營出租汽車、允許各種經(jīng)營主體平等競爭的規(guī)定。

　　他們說，有原告方中出租汽車已報廢的經(jīng)營戶前往區(qū)運管處，辦理購置新車頂替原有出租汽車指標(biāo)的相關(guān)手續(xù)，而區(qū)運管處拒不辦理相關(guān)手續(xù)，致使自身利益受損。

　　他們請求撤銷區(qū)里有關(guān)文件內(nèi)容，包括：“只允許3至5家出租車公司經(jīng)營萬州區(qū)出租車”；關(guān)于將萬州區(qū)出租車指標(biāo)分配給東贏公司等的規(guī)定。要求判令被告準(zhǔn)予原告依法從事出租車經(jīng)營，并依法為原告頒發(fā)道路運輸許可證等。

　　今年5月26日，重慶市第二中級人民法院做出一審判決，原告敗訴，其訴訟請求被駁回。

　　該判決稱，根據(jù)《重慶市道路運輸管理條例》第四條“區(qū)、縣(自治縣、市)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，編制道路運輸發(fā)展規(guī)劃，并與本市人民政府制定的道路運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)”的規(guī)定，萬州區(qū)政府對本行政區(qū)域的道路運輸編制了相應(yīng)的規(guī)劃，并據(jù)此作出了相關(guān)文件，并無不當(dāng)。且出租汽車有償使用權(quán)屬社會公共資源，政府可以對公共資源的配置進行有效管理和控制，使對公共資源的利用最大限度地發(fā)揮。

　　今年6月9日，原告對該判決不服，提起上訴。

　　二審激辯：政府行為是否違法

　　在二審中，原被告雙方進行了激烈的辯論，雙方在諸多焦點問題上存有爭議。

　　第一，區(qū)政府的行政行為是否合法有效？該級政府是否有權(quán)力收回和分配原來的出租車經(jīng)營權(quán)？

　　原告方認為，被上訴人無權(quán)以內(nèi)部文件的形式設(shè)定、限制公民的權(quán)利，也無權(quán)設(shè)定行政審批。

　　理由是：根據(jù)《重慶市行政審批制度改革若干規(guī)定》，行政審批只能由市政府以上的文件設(shè)定。而且，區(qū)政府無權(quán)對出租車進行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《城市出租汽車管理辦法》的規(guī)定，個體工商戶有權(quán)從事出租車經(jīng)營業(yè)務(wù)。

　　被告方則認為，其議事紀(jì)要是否具備具體行政行為的可訴性值得探討。萬府紀(jì)(2002)14號文，是萬州區(qū)政府辦公室在關(guān)于規(guī)范城區(qū)出租車管理有關(guān)問題會議上對與會人員所發(fā)表的意見加以整理形成的《議事紀(jì)要》，是一個指導(dǎo)性意見，不是萬州區(qū)人民政府作出的具體行政行為。

　　他們還認為，在關(guān)于規(guī)范城區(qū)出租車管理有關(guān)問題的會議上，區(qū)政府辦公室對與會人員根據(jù)《重慶市道路運輸條例》第四條編制的萬州行政區(qū)域的道路交通相應(yīng)規(guī)劃所發(fā)表的意見加以整理形成的《議事紀(jì)要》，及萬州區(qū)政府的批復(fù)，并無不當(dāng)。且出租汽車有償使用權(quán)屬社會公共資源，政府可以對公共資源的配置進行有效管理和控制，使有限的公共資源最大限度地發(fā)揮作用。

　　被告認為，對出租車經(jīng)營實行有償、有限期使用制度及出租車行業(yè)實行公司化經(jīng)營符合出租車行業(yè)的發(fā)展方向及重慶市有關(guān)法規(guī)及文件的規(guī)定。而且，其做法已經(jīng)上級政府及重慶市交委批準(zhǔn)。

　　但司機們說，今年6月，重慶市交委已經(jīng)行文，廢止了渝交(2003)3號等24件不符合《行政許可法》要求的規(guī)范性文件。此外，今年，重慶市人民政府出臺文件，規(guī)定城市出租車經(jīng)營權(quán)的期限為25年，該規(guī)定與萬州所規(guī)定的經(jīng)營權(quán)為8年相沖突。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，萬州區(qū)政府的規(guī)定屬于無效并應(yīng)被撤銷。

　　第二，萬州區(qū)的出租車營運指標(biāo)是如何發(fā)放的？政府所定的五家出租車公司是否經(jīng)過公開、公正、公平的程序？

　　被上訴人稱，萬州區(qū)出租車經(jīng)營權(quán)是通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，并不違法。但他們并未在法庭上清晰回答，萬州區(qū)政府具體是如何協(xié)議轉(zhuǎn)讓的。

　　但上訴人認為，政府許可幾家出租車公司經(jīng)營，并未采取政府文件中所規(guī)定的招標(biāo)、拍賣等形式，違背了公正、公開、公平的基本原則，實質(zhì)上是一種不正當(dāng)競爭的表現(xiàn)。

　　他們介紹說，按照萬州區(qū)出臺的政策，獲得出租車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)的5家公司，在收取承租人9萬元左右的保證金后，將一輛新車交給承租人經(jīng)營。8年承租期間，承租人平均每月向公司交納租金約4500元，承租期間的油料、修理、年檢等費用則由承租人負擔(dān)，承租人幾乎無利可圖。這引起了他們的強烈不滿。