和訊網(wǎng)-《財經(jīng)時報》特供

　　在“8.31”政策大限——協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權被叫停之前，以土地溢價收入支付改革成本被視為可行。畢竟，在地方財政收入中，土地出讓金等非稅收收入一直是一項重要來源，但今天情況發(fā)生了巨大變化；在土地處置政策上，中央與地方亟待銜接的問題正在暴露出來

　　2004年8月31日——協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權的最后“大限”時刻終于到來。

　　根據(jù)國土資源部、監(jiān)察部今年4月聯(lián)合下發(fā)的一份執(zhí)法監(jiān)察文件，自這一天后，如果繼續(xù)以“歷史遺留問題”為由協(xié)議出讓土地，將受到從嚴查處；由此，經(jīng)營性土地進入一律實行招標、拍賣、掛牌交易的時代。

　　土地溢價收入一直是“為國企改制支付成本”的主要來源。迄今，土地出讓金已占到承擔支付改革成本的“半壁江山”。

　　在土地處置政策上，中央與地方政策亟待銜接的問題正暴露出來。

　　有關國資專家向《財經(jīng)時報》指出，以國有凈資產(chǎn)和協(xié)議轉讓土地方式抵扣改制成本，是一個“不得已的辦法”，容易發(fā)生“暗箱操作”。要從根本上解決支付改制成本的資金來源，有待于建立國有資本預算制度。

　　企業(yè)的尷尬

　　西安市運輸總公司是一家勞動密集型的老牌國有企業(yè)。改制后，他們正為是否可以通過協(xié)議轉讓方式取得剩余在企業(yè)中的37.4畝土地的使用權大傷腦筋，并陷入與當?shù)卣�府、國土資源等多個部門的周旋之中。

　　1998年6月，西安市運輸總公司按市有關文件確定的“零資產(chǎn)”置換方案，完成企業(yè)初步改制，成為企業(yè)內部職工持股的股份合作制企業(yè)；2000年6月，西安市運輸總公司增資擴股，從股份合作制整體轉制為公司制企業(yè)，建立了完善的法人治理結構，成立了董事會、監(jiān)事會、股東會，二次改制后，更名為西安海納汽車服務有限公司(下簡稱“西安海納公司”)。

　　1998年時，西安市運輸總公司據(jù)國有資產(chǎn)管理部門確認的資產(chǎn)凈值為610.9176萬元，改制前，企業(yè)扣減非經(jīng)營性資產(chǎn)、職工身份轉換、實現(xiàn)社保并軌等費用后，最終凈資產(chǎn)為-4392.3175萬元。但是，在上述計算中，并不含土地使用權所含價值。

　　按西安市有關文件，其負資產(chǎn)部分應當用土地使用權價值折抵為“零資產(chǎn)”，并實行“零資產(chǎn)轉讓”；折抵后，剩余土地37.4畝按有關規(guī)定處理。

　　按照國土資源部原先的土地管理制度，西安海納公司如果繼續(xù)使用地方政府劃撥給原國有企業(yè)無償使用的土地，只要不改變用途，就可以協(xié)議轉讓，不過，西安海納公司要為此支付一筆不菲的土地出讓金。

　　一方面，企業(yè)為這筆巨額支出大傷腦筋；另一方面，按政策文件，企業(yè)在改制中要妥善處理職工安置用資產(chǎn)的補償。而解決這些遺留問題的費用，卻是由改制后的企業(yè)自己承擔。有人把此舉比喻為“政府請客，企業(yè)買單”。

　　比如，2002年7月，西安市勞動和社會保障局、財政局、衛(wèi)生局等聯(lián)合下發(fā)的一份“關于離休人員醫(yī)療保障實施細則”規(guī)定，離休人員醫(yī)療保險費按每年人均8000元的標準籌集，并計算10年，一次性劃撥到所在地區(qū)的醫(yī)療統(tǒng)籌保險經(jīng)辦機構，由醫(yī)療保險經(jīng)辦機構按規(guī)定報銷醫(yī)療費。

　　而西安市運輸總公司1998年6月改制時，市財政局、國資局下達的有關文件規(guī)定：離退休人員醫(yī)療費用按人均醫(yī)療費800元，計算10年，從凈資產(chǎn)中一次性扣除，用于離退休人員的醫(yī)療費支出。

　　也就是說，西安市運輸總公司人均醫(yī)療費從每年800元調高至每年8000元，共10年計算。如按該企業(yè)改制時離休人員46人計，這個331.2萬元的“缺口”需由改制后的企業(yè)支付。但當年改制時，這個差額并未從國有資產(chǎn)——土地使用權中抵扣，因此，今天的企業(yè)，就有了向原企業(yè)剩余37.4畝土地使用權進一步要價的資格。

　　改革成本的出路

　　不幸的是，現(xiàn)在的土地政策變了。企業(yè)是否還有可能用較低的價格取得這37.4畝的土地使用權，被劃上了一個巨大的問號。

　　類似的情況還涉及職工轉變身份的補償費用、自謀職業(yè)的安置費用、內退處置的社會保險費用、原國企在銀行貸款的利息費用等等。

　　據(jù)了解，原西安市運輸總公司在銀行貸款的利息本應在國有資產(chǎn)中支付，但迄今一直由改制后的企業(yè)承擔。5年下來，此項費用共計590萬元，加上其他7項費用，共計人民幣4200萬元。

　　“改制成本主要集中在人員安置上。比如醫(yī)療費用等項支出，政府只出政策不買單，以致企業(yè)改制后背負的包袱越發(fā)沉重。這些問題在國企改制中十分普遍。”國資委研究中心新產(chǎn)業(yè)研究部部長宇德海博士說。

　　據(jù)悉，目前各地較為普遍的做法是，用原企業(yè)的國有存量凈資產(chǎn)來支付改制成本，于是，大量資產(chǎn)在改制過程中被扣減。而現(xiàn)階段面臨改制的國企大部分處于負資產(chǎn)狀態(tài)，且集中在財政乏力的中西部和東北地區(qū)，根本無法支付改革成本——“值錢的，就剩下那塊地了”。

　　據(jù)宇德海介紹，在“8.31”政策大限之前，如果地方政府以土地溢價收入支付改革成本，改制還可以比較順利地完成。畢竟，土地出讓金等非稅收收入一直是地方財政收入的重要來源。

　　但是，局勢已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。

　　“專項基金”能否為國企改革買單？

　　國資委認為改制成本應該國家支付，但無論設立國企改制專項基金還是建立國有資本預算，都需要部門配合；財政部說這不僅僅是錢的問題，歷史成本都已沉淀在國有資本的價值當中了

　　目前除了長沙，已有包括東北地區(qū)在內的一部分地方政府成立了“國企改革專項基金”，但資金籌集問題確為當下所難。

　　“地方意識到，支付改革成本已經(jīng)成為改制進程的障礙，但各地情況復雜，各有各的高招。有的地方有能力籌集龐大費用，包括‘用未來的錢支付現(xiàn)實的改革成本’；有的地方運作不了，改革就很難進行”。

　　國資委分配局有關人士介紹，國企三大負擔——債務負擔、人員負擔、企業(yè)分離辦社會職能負擔，最大的包袱就是人員負擔，但國家沒有也很難有統(tǒng)一的政策。比如職工補償問題，怎么補償、補償多少一直爭議不下，造成改革成本支付的滯后和不平衡。

　　在東部浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方政府財政充裕，在職工和原企業(yè)脫離勞動關系時，將得到全員補償；天津則沒有職工補償；東北地區(qū)支付改制成本的資金缺口估算達500億元，地方財政無力承擔，即使建立了國企改制專項基金，又談何補償？

　　“如果建立國有資本預算，就能把這些問題化解很大部分——即經(jīng)營性資產(chǎn)帶來的所有收入及支出，都要通過政府預算的方式來規(guī)范和監(jiān)督”。

　　國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁認為，通過國有資本經(jīng)營預算，能很好地實現(xiàn)對改制重組成本的統(tǒng)籌支付，也能防止國有股出售的收入被不當?shù)赜糜趪�企再投資，甚至被國資委用于建立自己的“嫡系企業(yè)”。

　　在他看來，現(xiàn)在地方建立的國企改制專項基金有點像國有資本預算的雛形，但不夠規(guī)范，資金來源也沒有制度保證。

　　據(jù)《財經(jīng)時報》了解，與地方在企業(yè)改制中嘗試的各種資金安排相比，中央層面相對平靜，無論國資委還是財政部，對于支付改制成本并無過多考慮，也沒有設立國企改制專項基金。

　　國資委有關人士對此的說法是：改制成本國家應該支付，但各部門對改革的認識不統(tǒng)一，無論設立國企改制專項基金還是建立國有資本預算，都需要財政部等相關部門的配合。而財政部有關人士認為：“這不僅僅是錢的問題，歷史成本都已沉淀在國有資本的價值當中�！�

　　建立國有資本預算制度又涉及國有資產(chǎn)分紅制度，涉及企業(yè)自身利益�，F(xiàn)階段，能夠上繳利潤的企業(yè)屈指可數(shù)，國企的稅后利潤都作為國家再投資留在企業(yè)作為發(fā)展基金，也沒有制度讓企業(yè)上繳。

　　張文魁認為，建立國有資本預算其實技術上很簡單，但目前看還比較遙遠。其中的關鍵問題是利益協(xié)調，比如國資與財政部門、國家和企業(yè)之間、中央企業(yè)和地方之間，或者說國有資本預算是否能建立中央對地方的轉移支付制度。

　　財政部財科所文宗瑜博士同時認為，伴隨國企改制的進程，必然會加大兩種預算支出，即公共財政支出與社�；�金支出。因此，國資管理體制改革不能脫離公共財政預算與社保基金預算而進行，必須要建立國有資本預算、公共財政預算、社�；�金預算的統(tǒng)一預算體系，實行三種預算的統(tǒng)一與平衡。

　　長沙改制之惑：中央地方土地政策對接

　　按國土資源部規(guī)定，8月31日之后，經(jīng)營性土地一律實行招標、拍賣、掛牌交易，很多國企并購項目涉及的土地很難改變用途；新公司如何在原有土地上生產(chǎn)經(jīng)營？企業(yè)職工如何安置？債務如何處置

　　在地方國企改制過程中，關于“如何支付改制成本”這一課題，剛剛上任的長沙市國資委主任羅放良告訴《財經(jīng)時報》，關鍵就是“盤活企業(yè)的土地資產(chǎn)”。

　　羅是原長沙市國有企業(yè)改革和發(fā)展領導小組辦公室(簡稱“企改辦”)副主任，親自操刀長沙國企改革已有8年。在國資委內部課題——“中央監(jiān)管企業(yè)重組托管研究”中，長沙承擔了一項子課題，涉及主題是國企改制的方方面面。

　　截至2002年年初，長沙有國有企業(yè)280多戶，其中困難企業(yè)200多戶；國有工業(yè)企業(yè)91戶，賬面總資產(chǎn)僅100億元，賬面經(jīng)營性凈資產(chǎn)2.9億元，資產(chǎn)負債率接近100%；職工9.3萬人，離退休職工4萬多人。

　　當年初，長沙市委、市政府提出“三年時間基本完成市屬國有企業(yè)改革”的目標。到2003年底，共完成企業(yè)改制183戶，支付改制成本27.5億元；經(jīng)濟補償金人均6萬元左右，社保并軌改制人均僅8000元左右。這個補償水平，略高于同等財力的省份。

　　通過整體策劃，長沙市安置離退休職工3萬多人，并沒有增加政府當期的預算支出。

　　在羅放良看來，改制時要進行職工身份轉換、剝離非經(jīng)營資產(chǎn)、企業(yè)辦社會職能、實現(xiàn)社保并軌等，需要支付巨額的改制成本，這是國企改革的第一難題。而盤活企業(yè)的土地、房屋資產(chǎn)，是籌措改制成本的主要來源，這一塊占支付改制成本的70%左右。

　　政策沖突

　　今年7月8日，全國地方國土資源管理體制改革座談會在長沙舉行，同期宣布，國土資源部門的垂直管理試點正式從湖南開始啟動。

　　但是，“8.31”土地政策大限隨之而來，業(yè)界感到，在政策上，中央與地方難以銜接。

　　根據(jù)長沙市原定政策，對企業(yè)承債式兼并(或收購)、企業(yè)職工重組新公司的，可在行政劃撥地轉為出讓地的同時改變土地用途。

　　按國土資源部規(guī)定，8月31日之后，經(jīng)營性土地一律實行招標、拍賣、掛牌交易，很多國有企業(yè)并購項目所涉及的土地將無法改變用途。于是產(chǎn)生一個疑問：新公司的土地若被其他競爭者中標，公司如何在原有土地上生產(chǎn)經(jīng)營？企業(yè)職工安置、債務處置等也出現(xiàn)懸案。

　　由此，國資委、國土資源部等要盡快協(xié)商配套政策，這對今后國企改革的順利推進將很重要。

　　“改制后的新公司很可能沒有立足之地。我認為，這樣操作不現(xiàn)實，也不實事求是�！绷_放良建議，企業(yè)并購或企業(yè)職工重組新公司，可直接協(xié)議出讓土地并改變用途，或土地轉讓附加債權之后，再實行招標、拍賣、掛牌。

　　目前，長沙91戶國有工業(yè)企業(yè)中，有60戶完成改制，剩余的31戶企業(yè)多為“空殼企業(yè)”，既無資源優(yōu)勢又無產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，絕大多數(shù)企業(yè)資不抵債。初步統(tǒng)計，這31戶改制企業(yè)人員安置的成本加上各類費用提留，即使利用土地資產(chǎn)變現(xiàn)彌補后，資金缺口預計仍達20億元以上。

　　“原土地資產(chǎn)價值仍然不足以支付改革成本的，我們在探討別的辦法�！绷_放良透露，長沙已設立國企改制專項基金，市政府、國資委等正在探討論證資金來源，包括發(fā)行企業(yè)債券；由國有資本營運機構向銀行貸款支付特困企業(yè)改制成本，由財政分10年還本付息等。

　　央企之惑

　　在土地政策問題上，中央企業(yè)同樣陷于困惑之中。

　　目前，央企在地方的子企業(yè)所用土地，都由地方無償劃撥使用，土地屬地方政府所有。一旦改制，如生產(chǎn)主體由國企改變?yōu)槊駹I企業(yè)，地方政府完全有理由“名正言順”地把土地收回，或者企業(yè)要向政府支付大筆土地出讓金。

　　國資委研究中心企業(yè)改革與發(fā)展研究部部長王志剛認為，中央企業(yè)要想靠土地解決改制成本，掣肘因素非常多。無論是中央企業(yè)在地方的子企業(yè)，還是地方企業(yè)改制，沒有地方政府的支持，都很難順利進行。

　　國資問題專家白津夫更認為，上述沖突說明，國有資產(chǎn)的不完全監(jiān)管的缺陷和矛盾越來越凸顯。

　　在他看來，土地資源屬于資源性國有資產(chǎn)。國資委監(jiān)管的主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而行政事業(yè)性資產(chǎn)、金融性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均未劃入國資委監(jiān)管范圍。企業(yè)的資產(chǎn)形態(tài)包括實物、金融和資源等；在改革重組中，大量發(fā)生的是與金融類和資源類資產(chǎn)相關聯(lián)的產(chǎn)權流轉與重組，因此，實現(xiàn)國有企業(yè)的重組改制需要綜合性政策 。

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