本報記者 李利明 北京報道

　　日前，央行決定通過提供再貸款的形式對德隆進行救助。這是央行再貸款對象出現(xiàn)重大變化的一個標志性事件。為化解日益顯現(xiàn)的金融風險，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融危機，自亞洲金融風暴以來，央行曾多次對問題機構履行最后貸款人職能。過去幾年，隨著證券公司虧損黑洞的頻頻暴露，央行提供再貸款的范圍已經(jīng)擴展到證券公司；如今，央行再貸款又再次

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擴展到德隆這樣的民營工商企業(yè)。是否只要出現(xiàn)金融機構經(jīng)營失敗，央行就要擔當最后貸款人？央行作為最后貸款人是否意味著買單？是否問題機構是“大而不倒”？央行對它們的救助會產(chǎn)生什么樣的負效應？日前，記者專訪了在該領域頗有研究的王自力博士。

　　最后貸款人不是最后買單人

　　經(jīng)濟觀察報：繼今年年初出手救助南方證券后，最近央行再次為德隆提供一筆數(shù)額巨大的再貸款，以拯救深陷危機的民營企業(yè)德隆集團。您對此是什么看法？

　　王自力：應該肯定，最后貸款人政策對緩解我國金融機構的支付危機、消除存款人及其他債權人的恐慌心理以及穩(wěn)定金融、穩(wěn)定社會的確起到了極為重要的作用。因此，我想是次出手拯救德隆恐怕也應不屬例外。

　　經(jīng)濟觀察報：那么是否可以這樣理解，如果一個影響面大的機構出了問題，中央銀行從維護社會穩(wěn)定和保護存款人利益的角度，就必須履行最后貸款人職能，為其買單﹖也就是所謂的“大而不倒”﹖

　　王自力：不能這么看。嚴格地講，最后貸款人職能是一國貨幣管理當局為化解銀行風險，向暫時出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急流動性援助的一種制度安排。它是中央銀行用于處理金融不穩(wěn)定的最傳統(tǒng)的工具，包括通過公開市場操作對整個金融體系提供流動性和通過對個別金融機構再貸款提供流動性。

　　履行該職能時，中央銀行通常遵循的原則，一是僅向陷入暫時性流動危機但仍資可抵債的銀行提供援助；二是雖然緊急援助資金的數(shù)量不受限制，但要執(zhí)行懲罰性高利率；三是必須在提供良好抵押品或者可信賴擔保的情況下，方考慮向申請人安排流動貸款。這里特別需要注意這幾個關鍵詞：暫時性流動危機、資可抵債、懲罰性高利率、良好抵押品或可信賴擔保。

　　經(jīng)濟觀察報：看來，央行并非不加區(qū)別地對所有陷入困境的機構提供緊急救助，而是有嚴格前提和約束條件的。

　　王自力：對。中央銀行提供緊急救助的資金是有成本的，它不像一些人所理解的，是簡單地開動印鈔機的問題。如果所提供的救助資金不能收回，而異化為問題金融機構的買單費，那么，就等于央行憑空發(fā)行了一筆基礎貨幣，從而使得以貨幣表現(xiàn)的整個社會財富作了相應攤薄。因此，從這個意義上說，央行本身沒有資金，央行所提供的救助資金實際上是社會的公共資金。央行作為公共資金的使用者必須對全國人民負責，必須考慮公共資金的使用效率，而決不允許不加區(qū)別地對所有陷入流動性困境的機構提供緊急救助。

　　換句話說，只有當中央銀行認為如果不給某銀行立即獲得緊急救助的機會，可能引發(fā)系統(tǒng)性危機，從而破壞金融體系的穩(wěn)定，并且認定該銀行仍有債務清償能力，目前由于各種原因出現(xiàn)的流動性困難，確屬暫時，通過自我糾正或重組等一系列措施，該機構將可能重新步入良性發(fā)展的軌道。這時，央行才可能謹慎地向其提供緊急流動性救助。

　　總之，中央銀行并非萬能的財主，決不能把央行這個最后貸款人曲解為最后買單人。

　　對問題機構救助過度的負效應

　　經(jīng)濟觀察報：我們在采訪中了解到，現(xiàn)在一些問題金融機構負責人抱有僥幸心理，以為不管資產(chǎn)有多爛，只要規(guī)模做大，而且規(guī)模越大，央行就越不會不管，因為政府總得考慮金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定吧？

　　王自力：這就是央行最后貸款人職能的逆效應，特別是對問題機構救助過度的負效應。

　　作為銀行安全網(wǎng)兩大基石(最后貸款人和存款保險制度)之一，央行最后貸款人政策對于增強公眾信心，保持銀行體系穩(wěn)定具有十分重要的作用，但這種制度安排的確又有損市場公平競爭，弱化了市場約束，也淡化了問題機構的退出壓力，具有明顯的負面影響。正因為此，對央行是否扮演最后貸款人角色，世界上幾乎所有國家都未通過法律強行規(guī)定，而是由央行根據(jù)實際情況相機抉擇。在決定是否行使最后貸款人職能時，央行要評判系統(tǒng)性風險的可能性到底有多大。如果央行面臨系統(tǒng)性危機，且公眾信心的喪失會引致正常銀行的倒閉，那么它一般會提供緊急貸款援助；相反，如果央行認為危機是孤立的或者是可控制的，那么它就傾向于不行使最后貸款人職能。

　　經(jīng)濟觀察報：那么，如果最后貸款人政策行使不當或者對問題機構救助過度，可能會帶來哪些負面影響？

　　王自力：首先，無論是何原因引起的支付危機，甚至經(jīng)營失敗都由央行“鼎力相助”。那么，無異于給予金融機構管理層冒險激勵，使之更加肆無忌憚地進行高風險活動，從而大大增加了銀行失敗的機會；對中小金融機構的經(jīng)營決策擁有很大影響力的地方政府也會產(chǎn)生類似心理，并且希望得到更多隱性的援助補貼。

　　其次，將挽救問題金融機構的期望最終落到中央銀行身上，事實上扭曲了金融機構的有限責任性質(zhì)�� 金融機構債權人因存在政府最終會出面援助的預期而降低對金融機構行為的監(jiān)督和選擇。

　　再次，如果不恰當或過渡使用最后貸款人政策，往往會形成一種慣勢，即銀行機構知道在自己出現(xiàn)流動性危機后會得到最后貸款人支持，因而會放松風險管理，忽視穩(wěn)健經(jīng)營的重要性。這樣一來，作為銀行安全網(wǎng)重要組成部分的最后貸款人政策反而會使銀行變得更不安全。

　　此外，由于我國目前尚未建立存款保險制度，很容易導致社會各方包括央行自身在行使最后貸款人職能時往往發(fā)生角色錯位，充當事實上的存款保險人。我們時有看到，大凡非法集資或者持牌金融機構付不出款，人們紛紛涌往當?shù)厝嗣胥y行的原因，根子即在于此。

　　加快最后貸款人救助的制度建設

　　經(jīng)濟觀察報：我的理解是，由于這些負效應，各國央行在行使最后貸款人職能時，都有嚴格的前提和約束條件�，F(xiàn)在的問題是，我國在這方面的制度建設情況如何？

　　王自力：實話實說，我國對最后貸款人救助的制度建設還有待完善。目前的制度還僅僅體現(xiàn)在央行與財政部發(fā)布的《地方政府向中央專項借款管理規(guī)定》和人民銀行有關緊急貸款的管理規(guī)定。

　　從既有的實踐看，正如有學者分析的，緊急貸款大多數(shù)是在金融機構停業(yè)整頓后為確保社會穩(wěn)定代金融機構兌付存款而發(fā)放的，本質(zhì)上是隱性的全額存款保險制度。而地方政府的專項借款著眼點也僅是限于強調(diào)中央和地方責任劃分與利益協(xié)調(diào)和個案處理的工作程序。這在一定程度上體現(xiàn)了“積極有益的模糊性”的原則，但對于央行實施“最后貸款人”職能的前提條件沒有明確規(guī)定，也有悖于“緊急流動性救助應限于暫時流動性問題的機構而非資不抵債的機構”的原則。

　　經(jīng)濟觀察報：為防止金融機構的道德風險，防止一些地區(qū)借社會穩(wěn)定之名合謀索取中央銀行資金，顯然，我們應該怎樣盡快改變目前的最后貸款人政策模式？

　　王自力：我們應該在現(xiàn)有體制允許的范圍內(nèi)大膽借鑒國際先進經(jīng)驗。這些經(jīng)驗具體包括以下五條：

　　第一，在央行提供救助時必須考慮巨額拯救成本對財政造成的沉重壓力，防止救助過度。同時，還應注意防范救助行動可能對貨幣穩(wěn)定目標帶來的消極影響。

　　第二，央行應建立科學的監(jiān)測、監(jiān)控指標體系，并借助計量經(jīng)濟模型，客觀、審慎地評價銀行的資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、償債能力，盡可能區(qū)分流動性困難銀行與資不抵債銀行，避免成為助長市場高風險行為的“動力”。

　　第三，緊急救助條件應有嚴格標準，并向公眾清楚昭示。在提供貸款之初，央行應制定操作性強的退出計劃。此外，在提供緊急救助時應有相對完善的配套措施以懲罰銀行不謹慎行為的決策者和(或)受益各方，以有效遏制銀行經(jīng)營決策層中的盲目樂觀或過度投機傾向。

　　第四，央行實施緊急救助時，必須保持某種“積極有益的模糊性”，或“事前模糊性”策略，即事先對其是否提供、何時提供，以及如何提供流動性救助等實質(zhì)內(nèi)容事先是不確定的，以避免問題金融機構產(chǎn)生對緊急救助的盲目依賴，并減少公共資金的浪費。

　　第五，在實施緊急救助時，為避免引起市場不良反應，影響借款銀行的正常運轉(zhuǎn)和聲譽，央行應該保持“事中”的秘密性。但央行必須有“事后”信息披露制度作配套，以增加政策透明度，消除公眾對這種有“暗箱操作”特點政策的不信任。

　　另外，銀行業(yè)之間的密切關聯(lián)性，使穩(wěn)健銀行很難完全擺脫問題機構支付危機所產(chǎn)生的負面影響。因此，央行有必要在此方面積極發(fā)揮危機解決的組織和協(xié)調(diào)作用，通過設計相關政策，鼓勵穩(wěn)健銀行介入問題機構的緊急救助行動。