政府并沒有澄清，妥協(xié)是因?yàn)榇_有失誤，還是為壓力所迫

　　-本刊記者/唐建光(發(fā)自銀川)

　　7月30日早晨7時30分，來自西安的2587次列車駛?cè)脬y川站，上千名乘客出站后，卻未見一輛出租車相迎。公共汽車也寥寥無幾，據(jù)說全被堵在路上了。旅客們不得不提著行李

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，乘坐摩托車、三輪車，甚至步行，前往數(shù)公里之外的銀川主城區(qū)。

　　“6點(diǎn)30分左右，約180名出租車經(jīng)營者開始在北京中路貿(mào)易巷路口攔截過往出租車、中巴車，并阻塞交通，致使7列火車旅客大量滯留火車站。”銀川市政府在一份材料中描述。

　　號稱“50里長街”的北京路，是狹長的銀川城區(qū)橫貫東西的主干道，在通往火車站的路上，至少有兩處已被封堵。

　　7時30分，出租車司機(jī)小劉沒有照常開車，而是騎著自行車出門。走到北京路上的火車站立交橋，他看到大約有十一二輛出租車橫七豎八地攔在路中，有人甚至將隔離欄桿橫擋在路上。

　　而在北京路貿(mào)易巷路口，也有數(shù)輛出租車和兩輛中巴車攔路，空隙處還站滿了身穿淺綠色制服的出租車司機(jī)。

　　8點(diǎn)剛過，銀川市民楊景(化名)也從南門家中騎著摩托出了門，在途經(jīng)城市中心的玉皇閣時目睹了這樣一幕：一輛載著客人的紅色夏利出租車被當(dāng)街?jǐn)r了下來，兩名男子拉開駕駛室門，將鑰匙拔下來扔進(jìn)了下水道，將司機(jī)拉出來踢了兩腳，并在車門上踹出個大坑后，揚(yáng)長而去。

　　“當(dāng)日上午11時前，約300余名出租車經(jīng)營者在自治區(qū)政府門前、北京東路太陽神賓館十字路口、市建三公司十字路口等處攔截過往車輛，并有上訪人員手持標(biāo)語自市政府沿解放街向西游行，造成銀川市區(qū)14個路口被非法封堵，市區(qū)交通嚴(yán)重不暢。”銀川市政府在8月2日一份《關(guān)于銀川市出租車停運(yùn)情況的匯報》(以下簡稱《匯報》說。

　　這14個路口是銀川市的主要交通要道，事實(shí)上，整個銀川的交通已基本癱瘓。

　　“在自治區(qū)公安廳的鼎力支持下，果斷采取措施，在中午12時前疏通了全部被堵塞的交通。”《匯報》中說。

　　一位目擊者描述了北京路貿(mào)易巷路口的疏通現(xiàn)場：在數(shù)千人的圍觀下，數(shù)百名武警排成一個方陣，將堵路的出租車團(tuán)團(tuán)圍住，然后由拖車拖走。

　　交通雖然疏通，被驅(qū)散的出租車業(yè)者并未妥協(xié)。從當(dāng)天中午起，銀川市的4837輛出租車(其中小公共汽車280輛)，絕大部分停止了運(yùn)營。

　　7月30日，只是持續(xù)四天的銀川出租車罷駛事件的第二天。6天后，“銀川國際摩托車旅游節(jié)”、“中國搖滾的光輝道路”演唱會等重大活動在這座城市同時舉行，僅僅是后者，據(jù)稱三天內(nèi)就吸引了大約8萬名觀眾。一個月后，第13屆金雞百花電影節(jié)也將在這里舉行。

　　兩個文件引發(fā)事端

　　7月28日晚，銀川大眾出租車公司的魏師傅接到同行的電話后，買了一份當(dāng)天的《銀川晚報》。

　　2003年4月，魏花了10.8萬元在銀川舊車交易市場上買下了這輛二手夏利出租車，車還有兩年半就到報廢期，10萬元中的絕大部分實(shí)際用于購買出租車的經(jīng)營權(quán)。

　　去年一年，除去油費(fèi)和各種稅費(fèi)，魏師傅總共掙了2萬多元，雖然僅夠養(yǎng)家糊口，但這并沒扣除購買汽車及經(jīng)營權(quán)的成本。在他的盤算中，向政府交足出租車經(jīng)營權(quán)有償使用費(fèi)(購車時一次交清5年的費(fèi)用1.59萬元，平均每月260元)之后，他就可以一直擁有經(jīng)營權(quán)。并沒有任何人——無論是賣家還是政府——告訴他，這個經(jīng)營權(quán)可能是有期限的。

　　到2004年，這個經(jīng)營權(quán)的市場交易價已超過十二、三萬元。魏心中欣喜，在他看來跑車掙不到多少錢，但經(jīng)營權(quán)就是一項(xiàng)長遠(yuǎn)投資，對這位年近五旬的下崗職工來說，這是供養(yǎng)5歲兒子未來上學(xué)的資金保證。

　　但《銀川晚報》上刊登的《銀川市城市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》和《銀川市客運(yùn)出租汽車更新管理規(guī)定》，卻讓魏的盤算落空了。

　　前一個文件規(guī)定，“凡在經(jīng)營權(quán)競拍之前以行政審批的方式取得城市客運(yùn)出租車經(jīng)營權(quán)，但車輛未更新的經(jīng)營者，自車輛更新之日起，再給予5年經(jīng)營權(quán)有償使用期”，按此規(guī)定，魏師傅的車在一年后報廢更新，將再獲得5年的經(jīng)營期。這樣，到2010年，魏花費(fèi)10萬元買來的經(jīng)營權(quán)，不僅不可能升值，還將被政府無償收回。

　　魏說，以目前的經(jīng)營狀況，他不可能在使用期內(nèi)賺回這筆投資。

　　《寧夏日報》說，在銀川市，大約有1000多輛是這樣私下交易轉(zhuǎn)換經(jīng)營權(quán)的。但出租車經(jīng)營者們說，大多數(shù)人都是通過這種方式獲得經(jīng)營權(quán)的。從1999年起，政府為控制出租車總量，并未再發(fā)放新的牌照，新入行者只能從市場上購買經(jīng)營權(quán)。

　　在銀川，99%的出租車經(jīng)營權(quán)是個體戶，大多數(shù)出租車經(jīng)營者和司機(jī)如魏師傅一樣，“為下崗職工、失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)待業(yè)青年”。

　　銀川市委宣傳部新聞科科長劉福祥披露一個背景是，在近兩年建設(shè)“大銀川”的戰(zhàn)略下，政府在城市周邊大量征地，造成大量失地農(nóng)民。他們沒了工作，但手頭有一筆征地補(bǔ)償款，對他們來說，買一個行情日益看漲的出租車經(jīng)營權(quán)或許是一個較好的投資。

　　這樣，在1991年只需100元即可獲得，90年代中期僅值1.5萬元的經(jīng)營權(quán)，到2003年秋天，市價6.5萬元，2004年春節(jié)后已逾12萬，這個價格，已被認(rèn)為是泡沫。

　　1999年實(shí)施的《銀川市城市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》，規(guī)定了出租車經(jīng)營權(quán)實(shí)行有償使用，但并沒有規(guī)定使用的具體期限。

　　2004年3月，業(yè)內(nèi)便有傳言政府將收回經(jīng)營權(quán)。3月3日，數(shù)百名出租車司機(jī)來到市政府上訪，“但沒人理睬，第二天司機(jī)們就開始堵路了”，一些出租車罷駛，當(dāng)時參與了全過程的魏師傅說。

　　魏稱，后來市政府一位秘書長當(dāng)眾表示“沒有此事(指收回經(jīng)營權(quán))”，到3月6日事態(tài)才告平息。業(yè)主們認(rèn)為，這件事已過去了。

　　但事后看并非如此。從6月開始，價格開始回落——一位業(yè)內(nèi)人士說，風(fēng)聞文件即將正式出臺，一些消息靈通人士已開始拋售 但并不知情的多數(shù)人仍舊在接盤。

　　無論是對于這些普通的個體戶，還是少數(shù)握有數(shù)輛或數(shù)十輛出租車經(jīng)營權(quán)的老板來說，新的政策意味著，即使不是血本無歸，至少也是預(yù)期收益化為泡影。一位出租車公司經(jīng)理說，按官方披露的近萬名從業(yè)者(包括業(yè)主和雇請的司機(jī))計，上萬個家庭的生計受到威脅，有的因?yàn)槭琴J款買車，甚至可能破產(chǎn)。

　　與此同時，即便按每輛車5萬元計，政府重新出讓經(jīng)營權(quán)，未來數(shù)年可收入2億元。因此政府此舉被普遍認(rèn)為是“與民爭利”。

　　銀川一位政府官員判斷，個體戶們是抗?fàn)幾顬榧ち业娜后w，而老板們是幕后的挑動者。

　　停運(yùn)

　　事端從7月28日便開始醞釀。魏師傅說，當(dāng)時同事們都約定明天不出車。其后的事態(tài)，銀川市政府在《匯報》中描述如下：

　　7月29日上午8時左右，20余名出租車經(jīng)營者和營運(yùn)人員聚集在市政府門口，手持《銀川晚報》發(fā)泄不滿，并有個別人員煽動途經(jīng)政府門口的出租車營運(yùn)人員及過路人員參與上訪活動。至上午9時左右，市政府門口聚集人員達(dá)400余人。

　　29日下午14左右，約有300余名出租汽車司機(jī)打著“強(qiáng)烈反對政府濫用行政職權(quán)侵害公民財產(chǎn)權(quán)”、“我們要求政府樹立誠信”的標(biāo)語，沿解放街自東向西游行，并到自治區(qū)政府門口上訪。

　　……

　　7月31日至今(指8月2日)，打砸正常營運(yùn)出租車的違法暴力行為時有發(fā)生。

　　到8月2日，全市共有83輛被攔截和打砸，其中，被打砸的45輛，有12名司機(jī)和乘客被打傷。

　　而自治區(qū)政府法制辦主任任高民表態(tài)說，現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定公民有罷工的自由，尤其是通過政府特許取得的涉及公共事業(yè)經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者必須履行為公眾服務(wù)的法定義務(wù)。

　　8月1日，銀川市市長劉學(xué)軍在電視講話中把當(dāng)時的事件定義為“極個別別有用心的人仍采取威脅手段不讓出租車正常營運(yùn)”。

　　而按照《匯報》的表述，“這次事件是一次有預(yù)謀、有計劃、有組織的群體性滋事事件。停運(yùn)已經(jīng)不僅僅是對市政府出臺的兩個文件表示不滿，而是一些人妄圖以停運(yùn)來抗拒政府、要挾政府滿足他們的無理要求。”

　　《匯報》還宣稱，截至8月2日8時，共抓獲鬧事嫌疑人員127人，已依法處理75人，其中依法逮捕5人(后來公布的數(shù)據(jù)是正式逮捕4人)，有力維護(hù)了社會的穩(wěn)定。

　　不過，這份《匯報》承認(rèn)，到8月2日，“大部分出租車依然停運(yùn)”。

　　妥協(xié)

　　7月30日，銀川市委召開緊急會議。

　　一位與會者說，當(dāng)時還有官員認(rèn)為出租車司機(jī)們扛不了幾天，建議政府不要讓步。

　　但是，由于“摩旅節(jié)”將近，政府并沒有太多選擇余地。兩個文件看來出現(xiàn)在了錯誤的時間。

　　當(dāng)天晚上，銀川市政府發(fā)出緊急通告，宣布新《辦法》“暫緩執(zhí)行”。

　　8月1日，劉學(xué)軍向全體市民發(fā)表了電視講話，表明了將妥善解決問題的愿望，并對廣大市民“深表歉意”。

　　政府還下令“三區(qū)各保證每天有50輛車上街營運(yùn)”。并且許諾，如果司機(jī)出車，每人每天獎勵100元。魏師傅告訴記者，“我拒絕了”。

　　但一位司機(jī)對記者說，“暫停執(zhí)行只是‘死刑’變‘死緩’。罷駛?cè)匀焕^續(xù)。

　　“政府沒想到業(yè)主們的反應(yīng)那么激烈，也沒想到他們這次這么齊心。”銀川市委一位官員說。

　　8月2日下午4點(diǎn)半，在自治區(qū)政府召集的會議上，據(jù)一位與會者稱，區(qū)政府副主席王正偉(原銀川市委書記)明確地提出，新文件要立即停止執(zhí)行。

　　這是一次轉(zhuǎn)折性的會議。在自治區(qū)政府主席馬啟智拍板后，當(dāng)天晚上，銀川電視臺緊急播出市政府公告，宣布兩個新文件停止執(zhí)行。

　　此時，文件公布僅4天，生效不足48小時。

　　8月3日早晨，一些出租車出現(xiàn)在銀川街頭，當(dāng)天下午，街上的出租車車來車往，盡復(fù)舊觀。

　　“政府投降了！”多數(shù)出租車司機(jī)在事后用了這樣的表達(dá)方式。

　　這次破天荒的“勝利”是比較徹底的。在多數(shù)銀川官員看來，政府的妥協(xié)使其顏面盡失。但銀川市委宣傳部新聞科科長劉福祥有著另外的理解：“以前政府出現(xiàn)失誤通常是死不認(rèn)錯，這一次市長道歉，應(yīng)該看作是一次進(jìn)步吧？”

　　不過，劉福祥提醒說，市長道歉，是為“因部分出租汽車經(jīng)營者和營運(yùn)人員上訪，給廣大市民帶來不便”，而并不是針對政策是否出現(xiàn)失誤。

　　迄今為止，政府并沒有正式解釋，讓步是因?yàn)槲募�確有失誤，還是壓力所迫。

　　違法文件何以出臺？

　　8月2日的會議上，自治區(qū)政府主席助理郝林海(原銀川市市長)說了一句意味深長的話：政府要樹立自己的權(quán)威，首先本身不要違法。而自治區(qū)法制辦主任任高民則在會上直言銀川市兩個新文件與《行政許可法》相抵觸。

　　“銀川的官員啞口無言”，一位與會者描述說。

　　任高明后來詳細(xì)解釋說，銀川市出臺的管理辦法和管理規(guī)定有多處不符合法律規(guī)定。而在國務(wù)院保留的500項(xiàng)行政許可中，銀川市所說的“有償使用證”不在此范圍之列；銀川市政府出臺的此項(xiàng)規(guī)定，也未按國務(wù)院辦公廳的規(guī)定，報上級部門審核備案。且未依法進(jìn)行公示和舉行聽證會。

　　何以在《行政許可法》實(shí)施不足一月之時，多處明顯違法的政府規(guī)章得以順利出臺？面對本刊記者的書面提問，銀川方面沒有回答。

　　劉福祥說，政府調(diào)控市場，規(guī)范經(jīng)營期限是無可厚非的。但在8月6日，銀川市市長劉學(xué)軍承認(rèn)，政府的失誤之一，就是相關(guān)部門征求意見時，“找的全是出租車公司的老板，沒有聽取身處第一線的出租車司機(jī)的意見，導(dǎo)致出臺的管理辦法和管理規(guī)定不符合實(shí)際。”

　　7月31日，銀川市客運(yùn)管理處主任申書德被免職，他被認(rèn)為“負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

　　不過，銀川市委一位官員議論說，兩份“不符合實(shí)際”的文件是以市政府的名義發(fā)出的，顯然并非申書德一人之力，除了市長道歉和申書德免職外，是否還有其他人應(yīng)為此負(fù)責(zé)？　　　　　　　　　

　　構(gòu)建理性的利益溝通機(jī)制

　　與各個利益群體的代表建成日常性的溝通渠道，是政府的一個理性選擇，也是社會的穩(wěn)定器

　　-本刊評論員/秋風(fēng)

　　政府迫于某一群體集體上訪的壓力而迅速地宣布暫緩執(zhí)行自己剛剛頒布的政令，這還屬于比較新鮮的事情，顯示了政府的明智。不過，這樣的明智卻是在民眾極度不滿且導(dǎo)致社會混亂的情況才姍姍而來，未免讓人遺憾。

　　作為局外人，我們無法確定上述兩項(xiàng)規(guī)定是否足夠合理，然而，至少從程序上，這兩項(xiàng)規(guī)定的制定與實(shí)施過程存在巨大瑕疵：首先，根據(jù)《行政許可法》，涉及人民群眾切身利益的政府決策，一般應(yīng)通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，而銀川市從未向社會公示，也沒有召開聽證會。行政許可法規(guī)定，實(shí)施時必須有30天的準(zhǔn)備期，而銀川市從公布到實(shí)施只有四五天的時間。

　　當(dāng)然，考慮到目前出租車行業(yè)的結(jié)構(gòu)，政府就出租車經(jīng)營作出某種決策，如欲征集當(dāng)事人意見，面臨一個難題：在出租車經(jīng)營活動中，出租車公司與出租車司機(jī)存在很大利益沖突。

　　因此，政府要征求政策所涉及的當(dāng)事人意見，必須同時召集出租車公司代表和出租車司機(jī)代表。出租車公司數(shù)量較少，容易產(chǎn)生代表，大公司就可以自動地作為代表。而出租車司機(jī)的代表該如何產(chǎn)生呢？

　　如果我們考察銀川出租車集體上訪罷運(yùn)事件，可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，當(dāng)出租車司機(jī)意識到自己的利益可能受到侵害，因而準(zhǔn)備向政府、向社會表達(dá)的時候，就必然有若干位見多識廣、活躍而有熱心的司機(jī)涌現(xiàn)出來，他們在其中充當(dāng)了組織者的角色，對于普通司機(jī)甚至具有一定的權(quán)威，其意見也會得到普通司機(jī)的尊重。他們，其實(shí)就是自發(fā)產(chǎn)生的代表。

　　現(xiàn)代文明政府的治理，需以被治理者的同意為前提。當(dāng)然，如果逐個征求同意，則成本大得難以承受，因此，只需征得被治理者的代表們同意就足夠了。因?yàn)椋�面對上千出租車司機(jī)，政府是無法與其對話的，廣場效應(yīng)極易使群眾的意見和情緒失去控制。而這些自發(fā)形成的代表，將使對話更容易進(jìn)行，尤其是有可能在理性的氣氛中進(jìn)行。

　　有了代表，則政府與各個利益群體之間常規(guī)化的對話機(jī)制就比較容易建立起來。

　　從銀川兩項(xiàng)政策制定的過程可以看出，不光是銀川、基本上各級各地政府在決策過程中，普遍地忽視與政策所涉及的當(dāng)事人的溝通。

　　確實(shí)，聽證會越來越多了。但是，僅有聽證會是不夠的。因?yàn)槁犠C會僅僅是圍繞某一具體政策進(jìn)行溝通，屬于就事論事式的征求意見。然而，至少與此同樣重要的，則是政府與各個利益群體的代表之間比較常規(guī)化的溝通。

　　這樣的溝通，可以使相關(guān)群體的利益訴求及時地為政府所知，也可以將政府尚在初步考慮的政策設(shè)想及時地為各利益群體了解，從而使各方能夠未雨綢繆，較為從容地協(xié)商、妥協(xié)，達(dá)成共識。

　　目前，政府與國有企業(yè)、開發(fā)商、外商等等強(qiáng)勢群體之間，大體上存在著這樣的溝通機(jī)制，而與業(yè)主、普通工人、外地務(wù)工人員、中小民營企業(yè)主等相對弱勢的群體之間，則缺乏這樣的溝通機(jī)制。其結(jié)果是，政府的很多政策，具有明顯的傾向性，對于弱勢群體明顯不公。究其原因，可能在于這些群體無法產(chǎn)生代表。

　　然而，普遍的情況是，這些群體在維護(hù)其權(quán)利的過程中，已經(jīng)形成了代表，但政府卻一般不愿予以承認(rèn)。政府擔(dān)心在其權(quán)力之間形成新的權(quán)威。然而，這樣的擔(dān)心是多余的。

　　一個社會，各個利益群體組織起來，自發(fā)地形成自己的代表，擁有與政府日常溝通的渠道，這樣的社會本身就是比較穩(wěn)定的，政府治理的成本反而比較低。一個高度分散、缺乏組織化的社會，可能適合于那種完全以強(qiáng)制和威懾為手段的治理模式，但卻不適合于法治的、以民眾同意為基礎(chǔ)的治理模式。

　　銀川事件，顯示我們正在進(jìn)行這種過渡。