文/毛壽龍

　　浙江天臺縣委縣政府開通天臺效能網的做法，有很多新意，其中主要有兩個亮點：

　　一個亮點是利用互聯網技術，及時表達民意，給公民履行參政議政的權利提供了機

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會。另一個亮點是把效能網與政府機關績效評估聯系在一起。這就給公民提供了評估政府績效的權利。

　　事實上，效能網的意義還不在此，關鍵在于它對中國政府的治道變革有著重要的意義：

　　首先，效能網建設有助于厘清政府職能，促進政府職能轉變，打造有限且有效的政府。第二，效能網建設有助于建設回應性政府，打造服務政府。第三，效能網建設有助于打造責任政府。

　　最后，也是最重要的是，效能網為政府有效運作提供了一個公共平臺，在這個平臺上，政府和公民一改過去政府總是占據強勢地位的格局，可以平等交換信息，平等介入討論，以平等的地位監督政府有效運作。

　　不過，效能網的運作也并非沒有局限，這主要有如下幾個方面：

　　代表性的問題

　　能夠介入效能網的主要是網民，而不是公民，盡管這些網民也是公民，但并不代表全體公民。天臺人口55.4萬，根據當前網絡發展的情況，中國家庭電腦使用的普及率，估計不會都是網民，只有其中很少一部分是網民，即使是這些網民，也不可能都關心公共問題。這就使得效能網很可能只代表一部分網民的偏好和利益。

　　由于網民的收入一般相對較高，一般都居住在城鎮，一般都會是白領階層，政府以這些人的意見和利益為基礎施政，很可能會忽略低收入者、非城鎮居民的意見和利益，縣政府很可能只是城關鎮的政府，而不是整個縣的政府。這就需要我們正確對待網民的需求，也要正確對待網外的公民需求，在網絡之外，進一步開拓民意溝通的渠道。

　　程序性問題

　　民意有很多，能夠介入效能網的只是一部分民意，或者說民意的一種表達形式。網絡表達民意，其特點是直接，快速，方便，而且可以與縣級領導直接對話，只要縣長書記愿意，就可以與網民的民意親密接觸。這樣可以讓政府親近民意，但也可能讓政府為民意所“俘獲”。

　　一般來說，每個公民的意見和利益有類似的地方，但也有很多分歧的地方，其中有些是私人問題和私人利益，需要個人努力解決，有些是本地的公共利益，在當地社區就可以得到解決，只有一部分需要在整個縣的范圍內得到解決。要把公民個人的意見和利益，轉化為整個縣的公共意見和公共利益，需要有一個特定的程序。在現代社會里，就是民主的程序。民主表現方式很多，包括民主制行政，也就是說公民參與具體的行政管理和公共服務過程，參與行政機關的聽證會等等。效能網只是其中的一部分。

　　除此之外，還有民主選舉和監督政府官員，更為重要的是通過代議制的運作，收集、整理和整合民意，并代表公民通過民主程序監督政府領導人。網絡表達的民意，雖然可以直接通天，卻缺乏程序性的整理、碰撞、整合，帶有很大的隨意性和流動性。在網絡運作開始時還可以應付得來，在一段時間之后，很可能因為民意爆炸而使得行政機關疲于奔命，最后導致網絡運作名存實亡。

　　所以要重視民意，網絡是一種補充，但關鍵還是要建設溝通民意的制度化、程序化的通道。

　　公平性問題

　　天臺縣一共有79個參加效能網的單位，但這些單位本身是有很大區別的，因為其法定職能的原因，只有一部分單位與網民可能頻繁接觸，相當一部分網民根本就不知道，或者根本不知道如何去對其進行效能監督。其結果，很可能是與網民越是密切接觸，越受到監督，“出問題”的可能性越大，績效也就越差；如果與網民接觸不密切，受到的監督也越少，就不容易“出問題”，績效看起來似乎也越好。這顯然不是有效的績效評估。

　　另外，把鄉鎮政府、街道和縣機關單位相提并論，雖然在行政管理上有方便之處，卻把行政機關和區域性的政府混為一談了。把檢察院、人民法院和人大辦、政府各個機關相提并論，即使在當前是方便集中管理，卻不利于司法獨立運作，也不利于民主政治建設，因為檢察官和法官都向法律負責，并不向民意負責，也不根據民意來辦案和審判，而人大的核心并不是辦公廳，而是代表。由于這些缺陷，效能網看起來是通過績效評估排隊來激勵各個機關，但實際上這種排隊的結果并不好，在結果上不公平，在制度上不利于基本的制度建設，而且還有違憲之嫌。

　　正確的做法應該是，把一線服務職能與二線服務職能的機構分開，把區域性政府與行政機關分開，把獨立運作的檢察院、法院和人大分開，把黨的機關和政府機關分開，把政府序列機關和非政府序列機關分開，分別考核。 (詳細情況，請見《經濟》雜志8月號)

　　(作者為中國人民大學行政管理學系主任、行政管理學研究所所長、制度分析與公共政策研究中心主任)

　　《經濟》系列報道：

　　“創意書記”周學鋒

　　一位縣委書記互聯網民意大膽驚人試驗