本報記者 金城 陳善哲 深圳報道

　　料坑村的故事

　　“來深圳12年了，湖南家里的房子都抵押給信用社了，本想在這里賺錢，現在全賠進去了，回家？全家人都在這里，回哪里去？貸款怎么還？”秦坐在小凳子上，仰著臉，似

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乎是在喃喃自語。

　　這是兩間簡陋的小房子，由磚墻和油氈屋頂構成，其中一間小屋僅容下一張木床，一個破舊的15英寸黑白電視機，另一間屋放著一個小煤爐和廚房用具。這兩間小房子和另外大約占地150平米的養鴿棚連在一起，鴿棚高而空闊，由鐵皮和鋼筋支成，下面分幾排擺著80多個養鴿用的鐵絲籠子。這些是秦，一個30多歲來自湖南益陽的漢子全部的家當。

　　和秦家格局基本一樣的屋棚雜亂無章地遍布于小山溝的底部以及兩側的山坡上，綿延至少有一公里多長，橫跨了深圳市寶安區石巖和西鄉兩個鎮。秦則對記者說，歸石巖這邊管的大約有460多戶，而西鄉那邊少一些，最多100多戶，差不多共有3000多人。他們大都是養鴿戶、養豬戶、養雞戶，以及飼料供應商、日用品小商店、理發店或者修車鋪。料坑村有一個菜市場，有一個為這些外來農民而開設的小學。

　　料坑村是深圳市從今年2月起發動的城市管理“梳理行動”要拆除的許多個違建村落之一，距深圳市寶安區石巖鎮大約有三四公里。在深圳關內的一些舊工地或待建空地，以及關外的山溝或荔枝林里，僅超過1000人規模的外來人非法村落，至少有50多個。在兩個多月前的5月19日，寶安區和石巖鎮的相關部門執法人員來到料坑準備拆村時，遭遇到了阻力，一部分“村民”著手往深圳附近的惠東縣等地搬遷。

　　料坑養鴿村是為數不多的與政府相持到7月底的違建村落之一，但它最終也沒有躲得過鐵梳。8月2日，這個非法村落最終從地球上消失了。

　　一場城市管理風暴

　　截止到7月29日，據深圳市城管局的資料說，僅用了四個多月時間，這次大規模的梳理行動已拆除了違法亂搭建3545萬平米。

　　2003年深圳市房地產銷售面積約800多萬平米，即便按容積率為1計算，已拆除掉的非法建筑總占地面積也達35平方公里，大約相當于一座內地的中等城市。

　　至少在這4個多月時間里，“梳理行動”差不多成了深圳市、區、鎮、村各級管理部門的一項中心工作，大量的干部投入到這場暴風驟雨般的清拆運動中來。據說有“老深圳”驚嘆，論及對基層組織發動的程度，在深圳的歷史上只有1950年代的土改可以相提并論。

　　某種程度上說，“梳理行動”是深圳市長李鴻忠發起的一場城市管理風暴。

　　2003年5月，原任廣東省常務副省長的李鴻忠走馬上任深圳市(代)市長，作風硬朗果敢的李氏給深圳政府的執政風格帶來了清新氣象。據說李鴻忠的執政理念是“政府應當是在依法行政框架下、有權威、負責任、可問責的政府”，短短的一年時間里，深圳市政府在三個方向重拳出擊，一是政府行政體制改革，在打造服務型政府的前提下，對政府機構的設置進行了新的調整；一是在產業結構調整方面，提出了頗有爭議的工業“適度重型化”戰略；一是在城市管理方面，啟動了“凈暢寧工程”并發動了梳理行動。

　　事實上，“梳理行動”可能是深圳市政府迫不得已的選擇。有學者指出，在李市長發動梳理行動之前，深圳市政府至少在五個方面承受著巨大的社會壓力。

　　其一是城市管理的壓力。3545萬平米違建的存在就可以看出深圳在城建管理方面已經相當緊張，即如深圳市城管局副局長秦永安對本報所言，“如果再不清理，深圳要被亂搭建淹沒。”其二是急劇膨脹的人口壓力。雖然深圳市統計局公布的2003年底深圳人口總量為557萬人，但是深圳的實際人口規模可能已達1000萬-1200萬人。迅速膨脹的人口給深圳的基礎設施和公共服務都帶來的沉重的壓力。其三是經過20年開發，深圳接近于無地可用的邊緣。其四是社會治安的壓力。從政府公布的數字表明，2003年全市“兩搶”案件立案38555宗，僅破獲8490宗。其五是環境污染的壓力，主要表現為河流污染。

　　坊間猜測，深圳市政府有意通過拆除違法建筑，“一舉多得”，達到讓逾百萬“不適宜于在深圳居住人口”自動遷移的目的。

　　我們無法證實李鴻忠在發動梳理行動時所指的就是這部分人口，據深圳市政府的說法，梳理行動的緣起就是要加強城市管理。

　　對于亂搭建的規模到底有多大，深圳有關部門盡管進行過抽樣調查和測算，但顯然并非十分清楚。在3月17日梳理行動開始之前，有關部門估計深圳違法亂搭建約有1000萬平米，到4月1日深圳市城管辦主任吳子俊接受媒體采訪時，這個數字已被修訂為1344.3萬平米。5月10日當地媒體報道“共拆除各類亂搭建和違法建筑1300多萬平方米，占最新調查實際亂搭建和違法建筑2000萬平方米的64.8%”。到7月9日通報說已累計拆除3218.3萬平米，尚余232.6萬平米，看來當時總量的數字已修訂為3550萬平米左右。

　　這是一場越打發現“對手”越多的戰役。

　　遷移一座百萬人口的中等城市？

　　2004年6月初，一篇網絡文章《銅像照耀下的深圳》引起了深圳市政府的高度關注，據說深圳市政府副秘書長以上的領導人全都認真地看過這篇文章。

　　如果說該網文僅是一些情緒化的攻擊的話，那么國內一些學者對梳理行動的質疑與批評似乎引起了更廣泛的關注。有北京學者曾質疑深圳市政府驅趕數以百萬計的進城農民，有悖于中央新政對弱勢群體的關懷精神。

　　也許是地方政府有關部門不經意的一句話讓敏感的批評者發現了問題。深圳市城管局的負責人在4月初接受媒體采訪時，為了表明梳理行動的規模，用了這樣一句話：“按最保守的每10平米居住1人計算，(這次梳理行動)所涉及到的流動人口也在百萬以上，(所以)實際上是在遷移一座百萬人口的中等城市。”

　　深圳市城管辦總結說有五種人住在3600萬平米違建里面：乞討者、拾荒者、養殖者、菜農、地下加工廠從業人員。當然，也可以說他們的主要身份是外來農民。那些無論是處于深圳鬧市區角落里的，或者是建在郊區關外山溝里的鐵皮房、棚戶區，就是一直不被城市管理體系認同的“城市貧民村”。

　　面對指責的深圳政府官員也許是值得理解和同情的，正如綜合開發研究院(中國深圳)郭萬達博士指出的，無論從法理基礎還是民意基礎上，深圳的梳理行動是幾乎不存在什么問題的。

　　梳理行動的民意基礎是不言而喻的。本報調查表明，幾乎90%的深圳市民贊揚和支持政府的梳理行動。大部分市民認為深圳政府這一仗干得相當漂亮。事實上，如果沒有市民的廣泛支持，梳理行動也不會在短短的幾個月內所向披靡，將深圳積累了數十年的亂搭建粉碎于一旦。

　　法理基礎問題似乎也不大。深圳市政府一位官員對本報記者說，早于1999年深圳市人大就對違建問題進行過地方立法，授權并要求市政府加大工作力度打擊違建；在此基礎上，2003年市人大對政府進行“凈暢寧工程”再一次進行授權確認，2004年3月人大會議上更將之提升到“深圳的戰略任務”的高度，而“梳理行動”事實上是“凈暢寧工程”的組成部分。就在梳理行動正在進行的6月份，深圳市人大常委會破例專門以《決定》的方式對市政府的梳理行動表現贊賞與支持，政協以專題議政會的方式予以肯定。

　　至于梳理行動是否存在“運動”的嫌疑？一位本地學者說，“如果我們取務實態度的話，這一點上似乎也不應對深圳市政府過多苛責。”

　　“隨便設身處地想一想，就會知道拆除這么大規模的違建難度有多大。因為3500萬平米的非法建筑，實際上全都是利益，絕對數額龐大的利益。關外或城中村的亂搭建，住戶是外來農民，而背后其實是收租的本地農民，特區內的亂搭建也有相當數量來自于政府部門及國有企業。”

　　而梳理行動是對這部分非法利益的直接剝奪，其阻力有多大可想而知。由于將梳理行動上升到了城市治理的高度，各級政府部門和本地農民(亂搭建的背后利益主體)已沒有了與梳理行動對抗的決心和信心。

　　正是在這樣的情勢下，不少市民稱贊本屆政府是“強硬、敢負責任、不怕掉烏紗的政府”，而李鴻忠據說也獲得了“硬漢市長”的稱號。事實上，深圳市委書記黃麗滿更是梳理行動堅定的支持者。

　　即便是有強大的民意基礎和過硬的法理基礎，“硬漢市長”所承受的城市管理風險仍是難以想像的，畢竟深圳碰上的是時下最敏感的進城農民問題，他們要解決的是在中國大城市中正在開始蔓延的、最為棘手的“城市貧民村”問題，100萬人畢竟不是個小數目。

　　依法治市和進城農民的生存權

　　來自國家統計局的數字，到去年底，中國農村人口為7.68億，城市人口已達5.237億，占總人口的40.5%，在目前的5億多城市人口中，只有3.38億是所謂的合法城市人口，而農民進城務工人員已高達1.85億。

　　研究城市化問題的學者們指出，中國的城市化運動將是這個地球上最為重大的事件之一，因為中國城市化的終極目標，是最終中國農村只留下1億人口，其他全都要轉入城市中去。專家們認為，未來20-30年左右的時間內，中國至少還要有5-6億農村人口轉變為城市人口，以年計，每年達2000萬-3000萬。

　　在中國最近十幾年的急速的城市化運動中，深圳是當之無愧的最為典型的代表。在設立特區之前，老寶安縣只有不足60萬人口，1995年深圳人口超過300萬，不到十年后的今天，深圳的人口已暴增到1000萬。紐約從1872年到1972年人口增長到1300萬，用了100年時間。在10多年的時間里，深圳至少為國家解決了400萬-500萬農民進城的問題。

　　客觀地說，深圳可能是對農民進城最為寬容的城市。除了會計等崗位需要有深圳市戶口擔保外，深圳幾乎沒有任何對農民或外地人的歧視性規定。深圳一位領導人說，對于農民進城，深圳基本是一個不設防的城市。絕大多數農民工在深圳第一次知道了社會保障的意義，享受到了水平可能還不很高、但有保障的社會化的大病醫療保險和工傷保險。

　　但是面對人口、土地、城市環境和社會治安的巨大壓力，深圳城市資源的承受力是否已達到了極限？深圳開展的梳理行動是否有排斥外來農民之嫌？

　　面對本報記者的提問，深圳市政府的一位學者型官員，堅決地否認“政府有歧視農民”的想法。“那不是觀察深圳梳理行動的正確的角度。”他說，“因為它本質上是一個行政執法行為。無論是中國的城市管理也好，還是農民進城運動也好，它們都必須有一個前提：依法。”

　　他認為，要從創造規范、健康、可持續的城市化過程來看待深圳“凈暢寧工程”以及“梳理行動”對中國城市管理者的啟迪意義。在“以經濟建設為中心”的大原則下，中國一些城市越來越顯示出“地方政府公司主義”的傾向，市長們到底應該是首要抓經濟，還是應該首要抓城市管理？深圳新一屆政府認為應該是后者。加強公共服務和社會管理要成為政府職能最突出的標志；經濟增長則應主要取決于在市場環境下企業主體的行為。這正是2003年以來深圳新一屆政府聲勢浩大地展開“凈暢寧工程”和“梳理運動”的用心所在。

　　“農民進城就不應該遵守城市的法規嗎？就可以住在違法建筑里面嗎？”他反問記者。 “農民進城是來當農民的，還是來當市民的？如果是前者，那不叫城市化，而是叫城市的農村化。”

　　北京學者仲大軍也認為，“深圳政府有權屏蔽掉一部分低成本進入的低素質人口，它采用拆掉一些影響市容的建筑的方式，使一些流動人口的居住成本提高了，因而驅逐出這部分人口，這種做法在各個國家普遍存在。從地方主義角度來講，如果地方有自治權，它都會通過民意，來采取一些篩選政策。”深圳的一位官員則是理直氣壯地認為，以人口自由流動來否定城市的法治，以農民進城來否定城市政府的城市管理責任，其實是一種典型的民粹主義，有害于國家，也有害于農民。

　　深圳進城農民的生存權，與城市管理的法治之間，到底該是一種怎樣的關系？

　　城市貧民村：我們必須理性看待它

　　拋開建筑的合法性問題來看，大大小小分布于深圳關內外各處的數百個外來流民聚居區，其中大部分具備了“城市貧民村”的特征。

　　身為綜合開發研究院副秘書長的郭萬達，可能是最早用“貧民村”的視角來看待深圳梳理行動的學者，在接受采訪時，郭介紹了國外對slum和squatter兩類貧民村的不同態度。

　　“slum和squatter是兩個有聯系但并非同一的概念。國內有人把前者譯作‘貧民窟’，而把后者譯作‘棚戶區’，更多的人是不加區分地把兩者都叫做‘貧民村’或‘貧民窟’。實際上，slum和squatter是兩個不同含義的詞，前者是指‘不雅觀的建筑’、‘偏僻、狹小和陰暗的住所’，而后者是指‘非法占地’、‘非法居留’、‘不付租金而占住’。因此，兩者的主要區別在于，前者可以看成是合法的行為，而后者可以看成是非法的行為。”

　　深圳關內總量高達過億平米的城中村，可能比較符合slum的定義，而對于違建村落，它到底算不算貧民村，如果不是slum的話，是否就是squatter？學術界則存在爭議。

　　“問題恰恰在于，如何準確判斷被梳理建筑的合法性？”深圳一位姓王的學者對記者說，“以料坑養鴿村而言，該村落已在那條山溝里存在了將近20年，這些外來農民向本地農民、村委會甚至鎮政府交納一些不同名目的費用，實際上已是被當地鎮村承認的居住者，聯系到該片土地所在的寶安區，直到今年才正式進行‘鎮改街道、村改居’的城市化，那片土地今年才正式收歸國有，那么，與當地村委會、村民(原集體土地的所有者)簽有合同的養鴿者的鐵皮房，難道就那么非法嗎？”

　　盡管市政府認為“如果是一些政府部門、或者一級地方政府成為這些違法建筑的幕后利益主體，那只能說明這些利益主體也卷入了非法建筑里邊去，他們嚴重損害了政府的信用和權威性，但這卻不能成為合法性的依據”，但是在市政府并沒有依法處分這些利益主體的前提下，由于政府在梳理行動中確定的對違法建筑不予賠償的原則，才遇到了不同程度的抵抗。

　　“即便是拆除違法建筑，難道就不能人性化一些嗎？”深圳大學國世平教授質問道，“他們在這些鐵皮房里居住多年，已經有許多的社會成本沉淀在里面了，如果說你拆除是合法的，那么過去多年不拆除是不是就是行政不作為？你行政不作為的成本卻要由這些貧窮的外來農民來支付？”

　　郭萬達博士也指，英國的英格蘭和威爾士地區解決貧民窟問題，將322萬人從中心城區的貧民窟遷出，用了從1955到1975年整整20年時間；韓國為解決城市中出現的低收入居住區、非法聚集居住區問題，從20世紀60年代開始，先后采用了清理工程、有選擇地合法化和自我發展工程、定點安置工程，1983年，韓國又引入了聯合重建計劃，其主要做法是，制定最低住房標準、承認居民在社區及社區發展中的民主權利、鼓勵居民參與社區建設，同時還制定了鼓勵非政府組織�烴GO�牎⒎康禺a開發企業參與社區建設的政策；在這些政策的基礎上，通過政府發起和引導，低收入居住區、貧民窟、非法聚集居住區的居民及開發商、NGO等積極參與社區建設，實施有效的市地整理，使國家、社區及社區居民、企業等多方受益。郭萬達說，這些國際經驗值得深圳和其它國內城市借鑒。

　　誰來安置外來“流民”？

　　深圳市政府是否有責任安置這些失去了鐵皮房的外來農民？這是另一個爭論的焦點。

　　國世平教授撰文認為，應該多修一點安居房、簡易住房讓農民工居住。而深圳市政府的一位官員對記者說，“深圳地方政府不可能對外來農民作出安排住房的承諾，因為在人口自由流入的情況下，這樣的承諾等于對全國數以億計的農民作出，這樣的責任不是深圳這樣一個城市可以負擔的。”綜合開發研究院丁四保教授就建議說，安置農民工的責任都落到輸入地的頭上也并不合理，最好是輸出地政府和中央政府都承擔一些。

　　有本地學者認為，為外來農民興建安居房或廉租房的想法顯得過于天真，“這些房子按什么標準建設？外來農民具有什么資格才能租住？房租價格如何定？深圳政府為什么負有出資補貼他們住房的責任？”因而認為不具有可操作性。

　　話雖如此，深圳還是對一些在郊區合法種菜的菜農進行了安置。《深圳特區報》的報道說，“截止到6月中旬，全市共新建農民宿舍1634間，面積48319平方米；改造農民宿舍1711間，面積53600平方米；已有1634戶菜農喬遷新居。”報道說，“農民住進新宿舍，農民的負擔并沒有增加，以企業為主，市、區、鎮各級政府和村委會等予以適當補貼。”

　　有報道指出，深圳市副市長呂銳鋒已要求六區探討建設廉租房的可能性。

　　就在本報進行調查的前后，南京市長率領其各個區的政府首腦來深圳考察梳理行動，上海浦東的政府據說也來深圳考察學習。有消息說，南京市已準備效法進行自己的梳理行動。

　　“外來農民與本地城市建設的矛盾在東部沿海地區的經濟發達城市——所謂的農民工流入城市——普遍存在。”郭萬達說，“這是一個事關國家戰略的問題，如果未來二三十年要有5到6億農民進入城市的話，他們如何進入城市？進入哪些城市？城市如何接納他們？相信深圳的探索會對全國產生影響。”

　　深圳梳理行動已接近結束，已經拆除的那些違建中的居住者去了哪里？

　　記者到深圳梳理行動打頭炮的地點蛇口月亮灣進行了探訪。2、3月份間，月亮灣片區拆除違法建筑共計29.7萬平米，所住人口保守估計也不下萬人。

　　“估計有2／3的人都回老家了。”一位來自河南項城的王先生說。他早前居住在鐵皮房中，拆了后，他和一些人撤到月亮灣花園附近的山溝中、荔枝林里，以及被拆后的廢墟上，又搭起了簡易窩棚中，搭這樣的棚子只需要一個多小時，成本極其低，拆得快，搭得也快。

　　比這些打散工者收入稍微豐厚一些的人，比如貨柜車司機或開小店的生意人，則搬入花園居住，突然猛增的大量租房者導致房子的租金飛漲，原本1200元的三房一廳，目前已漲到了2000元以上。

　　深圳地產研究專家半求先生分析說，已經拆除的亂搭建，可能導致一部分租賃需求轉向正式的租賃市場，這將使深圳的租賃交易額上升6個百分點，城中村農民房和舊小區的租金將有小幅上升。月亮灣的情況已經印證了他的分析。

　　但相當一部分外來農民離開了深圳，或者去了深圳鄰近城市，或者回到了老家農村。