本報記者 代 波 羅小軍　實習記者 毛暉圓

　　上海報道

　　“規劃規劃，紙上畫畫、墻上掛掛”，關于市縣經濟社會發展規劃，坊間一直流傳這樣一個說法。

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　　去年10月，國家發改委發展規劃司正式啟動了江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市、遼寧莊河市等六個規劃體制改革試點。

　　國家發改委發展規劃司副司長徐林表示，市縣規劃體制改革的主要目的就是要改變作為基層規劃的市縣發展規劃太空、太虛的狀況，通過落實縣市這個“國家規劃體系的支撐點”，使基層發展規劃能真正成為能引導并約束各類發展行為的有用的規劃，與此同時，通過制度完善，把地方的總體發展規劃和其他專項規劃通過一個制度銜接起來，進而建立一個規范化、法制化的規劃管理機制。

　　全國范圍內的規劃改革將在六縣市試點經驗基礎上進行，如果進展順利，一場全國規劃體制的變革將由此引爆。

　　“三規合一”

　　此次改革的一個重大突破，即“三規融合”。

　　2003年，廣西欽州發改委首先提出了“三規合一”的規劃編制理念：即把國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的編制協調、融合起來。而此前三部門基本上各自規劃，不利于統籌。

　　欽州“三規合一”的做法得到了國家發改委的首肯，并被推廣。徐林認為，市縣由于涉及的人口、地理、經濟等問題都相對簡單，管轄范圍有限，且比較具體，在市縣一級一個總體發展規劃就夠了，沒有必要像國家級規劃那樣搞成一個龐大的規劃體系。

　　此次改革，六個試點縣市在內容上都強化了規劃的“空間指導和約束能力”，即對區域空間發展方向和政策進行統籌規劃，以資源的承載力和環境容量為依據，促進經濟、人口、資源在空間布局上協調。

　　而以往的規劃一般注重對發展行為的時間要求，但缺乏空間秩序的規定。徐林舉例指出，我們現在籠統地講西部大開發，但沒有更進一步的空間考慮，沒有考慮哪些地方適合擴大經濟規模，適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。

　　徐林認為，科學發展觀強調的統籌區域、統籌城鄉說白了是一個空間均衡的概念，如果從空間均衡的角度理解統籌區域經濟社會發展，那么促進地區間的協調發展，縮小地區差距，真正的含義就是要在全國統一市場的框架下，通過完善區域政策和轉移支付體系，使今后中國15億人口能夠合理地分布在全國960萬平方公里的土地上，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調，并在此基礎上縮小地區差距。

　　江蘇省蘇州市發改委規劃處處長謝芳認為：“這次改革使經濟社會發展規劃向空間布局延伸，增加了規劃的約束性和可操作性。”

　　另外，國家發改委還將制定一套透明公開的規劃編制程序，對規劃編制的程序進行制度性規定，對一些規劃涉及的重大問題，特別是涉及到居民切身利益的問題，希望吸引公眾參與，即所謂“開門辦規劃”，提高規劃程序的透明度和公眾參與。

　　國家發改委此次規劃體制改革，在完善市縣規劃的基礎上，在規劃編制的理念、內容、方式和程序等方面都將有不同程度的創新。解決過去規劃過多、過亂，規劃之間相互脫節，甚至互相矛盾的問題，從而理順整個規劃體系。

　　國家發改委推進這次改革一個更深層次的目的“是想在規劃體制改革中體現政府職能的轉變，讓政府從直接調控向間接調控轉變，從微觀管理向宏觀管理轉變。”與此相應“這次改革將會淡化市場起主要調節作用的一些競爭性的行業里的專項規劃，強化和政府職能相關的領域的專項規劃(比如基礎設施的規劃、生態環境的規劃、需要政府扶持的領域)。”

　　改革艱難推進

　　盡管目前大部分的試點城市都還處在前期調研階段，但是各方面的阻力卻已初露端倪。“任何對舊體制的變革都必然會遭遇一定的阻力”，欽州市發改委在推行規劃體制改革時對此深有體會。

　　欽州發改委官員指出，最大的阻力來自于“三規”中的土地利用規劃和城市總體規劃的編制和實施都受到由全國人大的通過的《城市規劃法》的保護，而針對發改委(計劃委)的這次規劃體制改革的法律保障文件卻遲遲沒有出臺，缺乏法律保障是這次規劃體制改革最大的軟肋。

　　對此，徐林認為，不能因為沒有法律保障就不推行改革，如果需要，法律也是可以修改的。為了加入世界貿易組織，我們修改了那么多的法律法規。在規劃領域，現行法律上存在的問題實際上很明顯。

　　徐林舉例說，按現行規定，在行政區范圍內編制城鎮體系規劃的最終結果就是助長行政區經濟，難以形成合理的區域經濟格局。對這些不合理的法律規定導致的問題，就是需要通過改革試點來理清思路，并通過法律來建立更加完善合理的制度。

　　而在改革的具體操作上，也遇到不少難題。

　　尤其是當改革觸動了原有體制利益，“有的時候我們想要他們提供一些調查數據都很困難”，而他們認為搞改革就是想吃掉他們的職能，當然不愿意給，地方發改委的官員無奈地向記者表示。

　　欽州發改委一官員透露“規劃金額有限也在一定程度上阻礙了改革的推進”，國家撥給每個試點城市的30萬左右的資金，再加上市財政劃撥的款項，“總共只有三四十萬的資金可供欽州發改委支配，遠低于邀請有資質的規劃設計院進行規劃的費用。”

　　對于改革將要遭遇的困境和阻力，國家發改委似乎早有預期。徐林表示，當時對試點城市的選擇很重要的一個考量標準就是，市縣的一把手必須全力支持規劃體制改革，“如果得不到他們的支持，改革可能會因為阻力重重而難以深入，甚至停滯不前。”但徐林同時認為，按改革設想編制出來的新的總體發展規劃并不會取代目前的城鎮規劃和土地利用規劃，是市縣總體發展規劃本身的完善，目的是更好地發揮規劃的作用，同時為城鎮規劃和土地利用規劃提供依據。有關部門的擔憂實際上完全是多余的。

　　“現在還沒有到具體的實施階段，10月份具體實施將遭遇的困難可想而知。”試點縣市的發改委官員認為。

　　盡管如此，據悉，發改委已經將《規劃編制條例》上報到國務院法制辦審批，估計在今年年底會正式出臺。