本報記者 楊麗萍

　　北京報道

　　土地垂直管理的腳步日益急促。

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　　7月14日，國務院召開常務會議指出，下半年要切實抓緊建立土地管理新體制和新制度；7月8日，全國地方國土資源管理體制改革工作座談會在湖南長沙舉行，這次會議不僅宣布了國土部門的垂直管理試點正式從湖南開始啟動，而且也是一次土地垂直管理的“誓師大會”，各省(區、市)和副省級市、新疆生產建設兵團編辦和國土資源廳(局)的負責人180多人參加了會議。

　　而就在此前的7月1日，北京市撤銷原國土房管局、組建國土局的措施，真正激起了土地垂直管理的第一朵浪花。

　　“目前，各地都在緊鑼密鼓地進行國土資源管理體制改革實施方案草案的最后調研和研究制訂工作，相信不久就會有一個結果出來。”國土部一位官員向記者介紹，按照國務院規定，各地最遲要在今年8月底前完成省級以下國土資源管理體制改革實施方案草案的研究制訂工作。

　　而據記者了解，按照國務院下發的《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》，年內各地將基本完成土地管理體制改革工作，那么，這就意味著土地垂直管理體制的“地方版”將在接下來的半年時間里集中“亮相”。

　　人們還期望，經由土地垂直管理掀起的風暴，將會給土地市場問題一番重大洗禮。

　　京湘構筑“第一陣營”

　　從去年底開始，國土部門的垂直管理一直都處在“被期待”之中，直至今年3月。

　　3月11日，在全國國土資源廳局長座談會上，國土資源管理體制改革的框架基本形成。3月19日，中組部、中編辦、人事部、國土資源部聯合發出通知，明確了凍結省級以下國土資源管理部門人員編制等事項。

　　“實際上，國務院《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》的傳真件直到4月底才陸續下發到全國各地。”一位山東國土部門的有關人士透露，也是這個時候，國土資源系統體制改革方案才正式予以明確并對外公布。

　　根據山東國土部門的這位人士所提供的資料，國土資源系統體制改革方案主要有五點內容：省級國土資源主管部門維持現狀不變；市、縣國土資源主管部門的領導班子由上一級國土資源主管部門任免。在任免前須征求當地黨委、政府的意見；設區的市、州，土地管理權上收，區國土資源局改為分局；縣對鄉實行垂直管理；市、縣國土資源主管部門仍為當地政府的工作部門，人員編制由地方政府管理。

　　北京是最早對國務院的這一通知作出回應的城市。

　　7月1日，原北京市國土房管局被分拆，北京市國土資源局正式掛牌成立。原國土房管局承擔的房屋行政管理和住房制度改革的職責劃入市建委，土地、地質礦產行政管理的職責則劃入市國土資源局，各區縣的國土資源和房屋管理局改組為房管局，其原有的國土資源管理權全部上收至北京市國土資源局，各區縣將不再擁有土地審批權。

　　據記者了解的情況，北京的反應速度雖快，但具體方案一直并沒有出臺，其內設機構和人員編制等規定都還在研究制定之中，各區縣國土房管局還沒有按照新的職能開展工作。相對而言，湖南土地垂直管理的步伐已經進展到“草案階段”，大有一種“后來者居上”的架勢。

　　“目前，湖南省形成了湖南省人民政府《關于國土資源管理體制改革的實施意見》和省委組織部《關于調整市縣國土資源主管部門干部管理體制的通知》兩個草案。并已提請湖南省政府常務會議討論和省委組織部審定。”一位湖南國土部門的知情人士向記者透露，湖南土地垂直管理的推行速度應該是全國最快的。

　　而據記者了解，其實，在國務院下發通知的同時，湖南省就被國土資源部確定為試點省份之一，土地管理體制改革的壓力從那個時候就開始非常大了，之所以能在短短的兩個月里拿出兩份關于土地垂直管理的草案與這種大的壓力不無關系。

　　無論是北京土地垂直管理體制的漸行漸近，還是湖南的“雛形初定”，可以明確的是，北京和湖南已經組織起國土部門垂直管理的“第一陣營”，開始引領著全國土地垂直管理改革的前行。而“第二陣營”的組建也已在積極進行，在7月8日的全國地方國土資源管理體制改革工作座談會上，浙江、陜西以及上海、寧波等省市編辦的代表就土地垂直管理作了“重點發言”，“第二陣營”很有可能從這些省份里產生。

　　中國的若干改革，都曾以試點先行。只是土地垂直管理改革的推進顯得更為迫切。

　　土地“頑疾”影射博弈焦點

　　每一項政策的出臺都有它的背景所在，而土地“垂直風暴”的背后就是近年來愈演愈烈的違法用地和各種名目的“圈地運動”。北京和湖南同樣如此。

　　“去年以來的幾次土地整頓中，北京市土地出讓違規數量和比例一直排在全國前三名。”北京市某區縣國土局的有關人士向記者透露。7月9日國家五部委剛剛結束對北京市土地市場清理整頓的檢查驗收工作。北京市宣布，九成開發區被撤銷。

　　而湖南國土部門的那位知情人士也坦言，“湖南每年發生土地違法案件高達8000件左右。”

　　其實，土地違法不僅在北京和湖南屢禁不止，也是全國土地市場的“頑疾”。2002年，全國立案查處土地違法案件11萬多件，涉及土地面積2萬多公頃；2003年，全國共發現各類土地違法行為17.8萬件，涉及土地面積5.59萬公頃，收回土地5943.91公頃。就在國務院五部委今年上半年對全國土地市場治理整頓進行檢查驗收時，各類土地違法違規行為仍在頻頻發生。據國土資源部統計，今年上半年，全國發現土地違法案件42297件，已立案32575件，涉及土地面積21689.5公頃，其中耕地13341.7公頃。目前，已收回土地1431.2公頃，耕地943.98公頃。雖然總的發案數量比去年同期有所下降，但土地頂風作案的現象仍足以令人深長思之。甚至有業內人士向記者透露，“今年土地清查工作還有相當大的空間。”

　　近兩年，雖然國土資源部宣布公開查處多起土地違法案件并公布結果，但似乎并沒有給土地市場起到太大的警戒作用。在土地政策收緊的情況下，土地違法更像是在做最后的“垂死掙扎”，猖獗而觸目驚心。

　　整頓顯然只是治標之策，土地市場的規范還需治本之舉，而國土資源管理體制的改革現在看來是被賦予了這樣的“重任”。

　　“過去五級審批制度里，由于各級政府都有自己的權限審批土地，因此就會出現地方官員為了個人政績和地方利益置國家和農民根本利益于不顧亂開亂占耕地的現象。”中國人民大學土地管理系教授嚴金明說，“中國地方的國土資源管理部門，同時又是地方政府的一個管理部門，它的人事、財政關系都隸屬于地方，對于地方領導人批的條子無可奈何。”

　　土地管理體制改革就是一場不折不扣的利益博弈。華遠集團總裁任志強早就曾坦言，包括北京在內的各地土地市場，供地最積極的就是省級以下的地方政府，“必須大幅度縮減甚至收回區縣及區縣以下的土地話語權”。

　　對土地垂直管理的迫不及待加快了國務院關于對省級以下國土資源實行垂直管理的決定，北京和湖南才會在這場“運動”之中脫穎而出。

　　據有關專家分析，在過去查處的土地違法違規案件中，縣及縣以下政府和政府部門占有很大比例。管住縣及其以下政府部門成為此輪土地管理體制改革的必然之選。“根據改革草案規定，鄉鎮國土資源管理所的機構編制上收到縣(市)政府后，鄉鎮管理所將作為派出機構。”湖南國土部門的知情人士指出，這就意味著湖南鄉鎮管理所機構編制已上收，土地審批權也隨之上交。而據記者了解，在湖南省的土地垂直管理草案中已明確規定，“今后全省重大國土違法行為，對市縣政府及其國土資源部門違反國土資源法律法規的行為，由省國土資源部門直接查處。”

　　土地出讓金是許多地方政府最重要的稅收來源之一，有的中小城市甚至將土地收入作為了主要財政收入來源。這也是近幾年來圈地運動屢禁不止的推動力之一。

　　最新的消息顯示，目前，湖南已“凍結”了全省國土資源系統的人財物，力圖將土地垂直管理一步到位。而在北京，各區縣國土房管局也很快就將改組，區、縣、鄉等地方政府以地生財的日子不會太久。

　　然而，這種中央與地方的利益博弈能不能在北京和湖南的帶動下很快決出勝負呢？

　　“垂直管理體制的推行顯然不是一蹴而就的。垂直管理的難關，將在鄉鎮、縣�焻^�爟杉墶！眹澜鹈髦赋觯�各個省份之間的這種情況不一樣，北京和湖南是將國土和地礦等部門合一的，這種情況相對而言要容易一些，而許多省份這些部門是分開的，具體操作確實非常復雜，比如人、財、物怎么銜接、如何轉變，“土地垂直管理仍然存在如何到位的現實問題”。