———訪反壟斷法專家、中國(guó)社科院法學(xué)所經(jīng)濟(jì)法室主任王曉曄

　　□本報(bào)駐京記者 夏英

　　反壟斷法為何一拖十年

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　　●如果一概要維持現(xiàn)狀，何談改革？中國(guó)現(xiàn)行法律制度的修訂及現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限的變化不僅是必要的，而且是不可避免的

　　記者：1994年5月我們國(guó)家就成立了反壟斷法起草小組，可是十年時(shí)間過去了，反壟斷法還沒有出臺(tái)，這是不是意味著反壟斷法立法的時(shí)機(jī)還不成熟，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境還不需要反壟斷法？

　　王曉曄：反壟斷法1994年就列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，1998年又列入了九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，反壟斷立法的時(shí)機(jī)不是不成熟，而是已經(jīng)很成熟，不能再拖下去了。

　　記者：是什么阻礙了反壟斷法的出臺(tái)？

　　王曉曄：不外乎兩大方面的阻力：思想認(rèn)識(shí)上的阻力和來自行業(yè)、政府部門的阻力。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)育后的任務(wù)，而中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)力量過度集中的問題還不存在，中國(guó)的企業(yè)規(guī)模偏小，與世界500強(qiáng)相比更小，因此中國(guó)當(dāng)前應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)集中，而不是反壟斷。

　　對(duì)于這種觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界許多有識(shí)之士早就作出反駁。道理很簡(jiǎn)單，任何國(guó)家的反壟斷法只是維護(hù)本國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，保證本國(guó)消費(fèi)者有選擇商品的權(quán)利。中國(guó)企業(yè)的規(guī)模與美國(guó)相比確實(shí)要小很多，但這與反壟斷立法時(shí)機(jī)成不成熟沒有關(guān)系。

　　另外一種有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的突出問題是行政壟斷，而行政壟斷不是通過反壟斷法能徹底解決的，因此目前中國(guó)制定反壟斷法的要求并不迫切。

　　不可否認(rèn)，行政壟斷問題確實(shí)不是一部反壟斷法就能奏效的，但是，反壟斷法對(duì)政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這有利于政府官員明辨是非，劃分合法與非法的界限，從而自覺抵制違法行為。

　　中國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條以及國(guó)務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)決定已經(jīng)對(duì)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作出了禁止性的規(guī)定。這就是說，中國(guó)立法者已經(jīng)把濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為納入規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律范疇。但是，盡管有上述規(guī)定，我國(guó)的行政壟斷問題仍然很嚴(yán)重，這只能說明上述法規(guī)效力不足，必須通過反壟斷法來強(qiáng)化，而不能說明行政壟斷問題不能在反壟斷法中作出規(guī)定。

　　隨著反壟斷法的頒布和實(shí)施，現(xiàn)行的《價(jià)格法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》勢(shì)必要進(jìn)行相應(yīng)的修訂，這勢(shì)必會(huì)影響某些政府部門的執(zhí)法權(quán)限，影響到某些機(jī)構(gòu)和某些人的權(quán)力。但這決不是反壟斷立法“目前還不現(xiàn)實(shí)”的問題。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)體制改革，特別隨著加入世貿(mào)組織，中國(guó)現(xiàn)行法律制度的修訂及現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限的變化不僅是必要的，而且也是不可避免的。如果一概要維持現(xiàn)狀，何談改革？

　　反壟斷法主要是反行政壟斷

　　●反對(duì)行政壟斷是我國(guó)反壟斷法的特色，也是反壟斷法最主要的內(nèi)容。即便有些企業(yè)是國(guó)家授權(quán)給它壟斷，但它也不能濫用其壟斷地位或者市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位

　　●我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)目前還是一種半官方組織，是二政府，以行業(yè)協(xié)會(huì)的名義搞所謂的行業(yè)價(jià)格自律就是一種行政壟斷行為

　　記者：這也說明反壟斷法并不像有些人想象的那樣主要是針對(duì)跨國(guó)公司的。

　　王曉曄：反壟斷法的一個(gè)重要內(nèi)容是禁止濫用市場(chǎng)支配地位，這個(gè)法律會(huì)成為遏制跨國(guó)公司市場(chǎng)勢(shì)力的重要工具。

　　當(dāng)然，任何國(guó)家的反壟斷法都不僅僅是為了遏制外國(guó)的壟斷勢(shì)力，而是要運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我認(rèn)為目前在中國(guó)，反壟斷主要是反對(duì)行政壟斷，因?yàn)檎�府部門濫用行政權(quán)力會(huì)給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來嚴(yán)重的損害。

　　國(guó)內(nèi)外的大量事例表明，任何國(guó)家對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)都存在或明或暗的補(bǔ)貼。中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)更是普遍存在各種形式的補(bǔ)貼。因此人們經(jīng)常批評(píng)國(guó)有企業(yè)是在吃國(guó)家的補(bǔ)貼或者吃銀行。打破壟斷不僅可以提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，減少財(cái)政補(bǔ)貼，而且私人投資進(jìn)入那些國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還會(huì)減少國(guó)家對(duì)這些部門的投資，從而使財(cái)政有能力把錢花到一些更需要的地方，比如教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等。

　　在我國(guó)目前政企還沒有完全分開的情況下，如果單單反對(duì)企業(yè)的壟斷行為，而不反對(duì)政府的行政壟斷行為，這個(gè)反壟斷法就沒有很大的效力。反對(duì)行政壟斷，這是我們國(guó)家反壟斷法的特色，也是我國(guó)目前反壟斷法最主要的內(nèi)容。

　　記者：行政壟斷有哪些表現(xiàn)形式，什么樣的行政壟斷行為會(huì)受到約束？

　　王曉曄：行政壟斷有各種表現(xiàn)形式，包括強(qiáng)制買賣、地區(qū)壟斷、部門和行業(yè)壟斷、強(qiáng)制聯(lián)合以及制定具有限制競(jìng)爭(zhēng)影響的行政規(guī)定。

　　這些行政壟斷中，部門和行業(yè)壟斷大家都非常熟悉了，主要指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥、限制或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。特別是一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為一體的行政性公司、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及一些掛靠這個(gè)局、那個(gè)部享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權(quán)，有著一般企業(yè)不可能具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或原材料采購(gòu)上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競(jìng)爭(zhēng)。

　　我要提醒大家一點(diǎn)，我們常�？吹侥承┬袠I(yè)協(xié)會(huì)要求企業(yè)按照協(xié)會(huì)規(guī)定的價(jià)格銷售產(chǎn)品，這是明顯的卡特爾行為，是違法行為。因?yàn)槲覈?guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)在目前還是一種半官方的組織，是二政府，以行業(yè)協(xié)會(huì)的名義搞所謂的行業(yè)價(jià)格自律就是一種行政壟斷行為。

　　記者：我注意到，反壟斷法草案取消了對(duì)郵政、鐵路、電力、煤氣、自來水等公用事業(yè)企業(yè)的豁免規(guī)定，這些行業(yè)恰恰是過去爭(zhēng)議最多、最排斥私人投資的領(lǐng)域，反壟斷法取消對(duì)這些公用事業(yè)企業(yè)的豁免是出于什么考慮？

　　王曉曄：這些企業(yè)過去都屬于自然壟斷的行業(yè)，因?yàn)樗鼈兌际桥c管道或者網(wǎng)絡(luò)相連。過去大家認(rèn)為，建設(shè)兩條管道或兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)在經(jīng)濟(jì)上是不合算的，所以，這些行業(yè)的企業(yè)就有著自然壟斷的地位。但是，人們?cè)趯?shí)踐中認(rèn)識(shí)到，任何壟斷都是以低效率和高成本為代價(jià)的，即這些企業(yè)因?yàn)闆]有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而就會(huì)喪失創(chuàng)新的動(dòng)力，也不會(huì)努力去降低成本，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)，其結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)效益低下。所以，現(xiàn)在世界各國(guó)的潮流是，在所有的行業(yè)，包括過去被視為自然壟斷的行業(yè)，都要打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，隨著科技進(jìn)步，這些行業(yè)也不再被視為是自然壟斷，比如電信業(yè)。另一方面，即便有些企業(yè)是國(guó)家授權(quán)給它壟斷，但它也不能濫用其壟斷地位或者市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，比如鐵路部門。

　　反壟斷法如何行之有效

　　●由違法者的上級(jí)機(jī)關(guān)處理行政壟斷行為是不合理的，反壟斷的執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)權(quán)威而獨(dú)立，不僅管轄企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，也要管轄政府的限制競(jìng)爭(zhēng)行為

　　記者：反壟斷法如何保證關(guān)于行政壟斷的規(guī)定能夠行之有效？

　　王曉曄：對(duì)于行政壟斷，現(xiàn)行主要法律規(guī)定是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的第7條和第30條。根據(jù)第30條的規(guī)定，行政壟斷行為的法律后果是由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，反壟斷法草案也作了相似規(guī)定。

　　我認(rèn)為，由違法者的上級(jí)機(jī)關(guān)處理行政壟斷行為是不合理的。有人舉例，兩個(gè)孩子打架，由其中一個(gè)孩子的父親斷是非，這就很難保證公正，這是其一。其二，這里的上級(jí)機(jī)關(guān)不是一個(gè)確定的機(jī)關(guān)，更不是一個(gè)確定的司法機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員不一定具有很強(qiáng)的反壟斷意識(shí)。另外，如果授權(quán)上級(jí)機(jī)關(guān)處理下級(jí)機(jī)關(guān)的違法行為，法律上就需要一整套關(guān)于立案、調(diào)查、聽證、作出決定的系列程序，這種做法顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此我認(rèn)為，行政壟斷行為也應(yīng)該由反壟斷主管機(jī)關(guān)一并管轄。也就是說，反壟斷法不僅要管轄企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，也要管轄政府的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　當(dāng)然，有人提出這樣一個(gè)問題：你能管得了嗎？我覺得關(guān)鍵在于國(guó)家的授權(quán)。如果國(guó)家給這個(gè)反壟斷機(jī)構(gòu)以足夠大的權(quán)限，它就能夠承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。如果沒有這個(gè)權(quán)限，沒有這個(gè)權(quán)威，它當(dāng)然就管不了。所以它的獨(dú)立性和權(quán)威性很重要。

　　記者：它具體會(huì)是個(gè)什么樣的主管機(jī)關(guān)？

　　王曉曄：反壟斷法草案目前還沒有對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定。我想大概有兩種可能，一種是建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，直接隸屬于國(guó)務(wù)院；一種是隸屬于商務(wù)部或其他什么部門。究竟采用什么方案，還在討論中，但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)，不管是什么樣的形式，它都要有很大的權(quán)威性和獨(dú)立性，必須能夠獨(dú)立判案，在審理過程中不能受其他政府部門的干預(yù)。