-本報(bào)記者 郭云 深圳報(bào)道

　　近日，國(guó)土資源部公開(kāi)發(fā)布的信息顯示：今年一季度全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為1.6萬(wàn)件，立案9900件。同期，全國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)總量相當(dāng)于去年上半年供應(yīng)總量的89.2％。上述數(shù)據(jù)表明，今年以來(lái)，土地市場(chǎng)盡管經(jīng)歷了“三個(gè)暫停”(暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、暫停新批的縣改市(區(qū))和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃的修改、暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類規(guī)

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劃修改)，以及中央五部委聯(lián)手徹查整頓等一系列嚴(yán)格控制，供需矛盾依舊彰顯無(wú)疑。

　　制度為什么失效

　　在深圳近期一項(xiàng)名為“梳理行動(dòng)”的拆除城市違章建筑的行動(dòng)中，有關(guān)部門調(diào)查出的違規(guī)建筑面積超過(guò)2780萬(wàn)平方米。而2003年土地市場(chǎng)秩序治理整頓之初對(duì)十個(gè)省市的統(tǒng)計(jì)，在458.1萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地就有314.6萬(wàn)畝，占68.7％。一段時(shí)間以來(lái)，發(fā)生在全國(guó)各地的各類違法違規(guī)用地事件也同樣層出不窮。

　　大量違規(guī)行為背后隱藏著的不僅是制度效用的低下，還有市場(chǎng)需求的實(shí)際指向。地方政府有權(quán)力行使土地管理權(quán)，而市場(chǎng)對(duì)土地的需求則可以直接帶給地方政府巨額財(cái)政收入以及稅收和GDP指標(biāo)的增長(zhǎng)，既然供求雙方利益都能得到滿足，交換行為當(dāng)然會(huì)發(fā)生。

　　國(guó)土資源部公布的資料顯示，許多地方已經(jīng)或正在編制2020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃，其中有的規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，土地利用總體規(guī)劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但事實(shí)上仍未擺脫“紙上畫畫，墻上掛掛”、“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”有名無(wú)實(shí)的尷尬境地。有關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)用地總量和整體布局的控制以及相關(guān)立法。

　　曾負(fù)責(zé)深圳國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作的深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師牛慧恩博士卻認(rèn)為“擰緊土地供應(yīng)，立法倒不是目前的當(dāng)務(wù)之急，首先要做的應(yīng)該是把空間規(guī)劃體系理順，即各部門相關(guān)職能劃分清晰”，因?yàn)椋�目前我�?guó)有多個(gè)部門在同時(shí)行使空間規(guī)劃管理職能，當(dāng)各方意愿發(fā)生交叉重疊，又各自有立法保護(hù)時(shí)，那么作為土地市場(chǎng)的消費(fèi)方比如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商就無(wú)論拿哪一個(gè)都可以保護(hù)自己的行為，制度則必然變得更加尷尬和難以為繼。

　　體系弊端

　　在最近的一個(gè)關(guān)于土地利用規(guī)劃與管理政策的國(guó)際研討會(huì)上，與會(huì)的國(guó)內(nèi)專家發(fā)現(xiàn)，與國(guó)外學(xué)者在涉及土地利用規(guī)劃的話題時(shí)，交流很難進(jìn)行，原因是“我國(guó)現(xiàn)行土地利用體系與管理和國(guó)際習(xí)慣體系相差甚遠(yuǎn)”。

　　在國(guó)外，空間規(guī)劃是一個(gè)完整的系統(tǒng)體系，土地利用規(guī)劃只是其中的一個(gè)層級(jí)，空間規(guī)劃包括國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃等由從小到大的幾個(gè)不同層級(jí)。而在我國(guó)，空間規(guī)劃是由幾個(gè)不同的管理體系組成，國(guó)土資源部、建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委都具有空間管理職能，并且分別有自己的規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)以及一套自上而下的組織體系。比如，土地利用總體規(guī)劃只是國(guó)土資源部門從國(guó)家糧食安全和耕地利用等角度考慮對(duì)土地資源的整體規(guī)劃，而建設(shè)部也會(huì)從城市綜合發(fā)展建設(shè)的角度做一套規(guī)劃，發(fā)改委則從產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展考慮做相應(yīng)的規(guī)劃。

　　三個(gè)部門的規(guī)劃都涉及空間使用，但由于出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，又很少考慮相互協(xié)調(diào)，就難免造成單一向度思維下的管理重復(fù)、空白甚至相持不下，這正是造成管理鏈條無(wú)法擰緊的根本原因。比如國(guó)土資源部從國(guó)家糧食安全考慮要求各地保證一定數(shù)量的農(nóng)田耕地，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但建設(shè)用地指標(biāo)往往按比例平均分配，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)而言，這種平攤的耕地比例自然顯得過(guò)高，而建設(shè)用地比例不足，供需矛盾又自然產(chǎn)生了，廣東某市就曾以數(shù)億元為代價(jià)向河源地區(qū)置換耕地保護(hù)指標(biāo)6萬(wàn)畝，市場(chǎng)供需矛盾還是讓這種不被鼓勵(lì)的做法發(fā)生了。

　　現(xiàn)行多重體系管理的另一弊端是，當(dāng)不同部門的規(guī)劃發(fā)生矛盾時(shí)，究竟以哪一個(gè)為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)？曾參與制定深圳市土地利用總體規(guī)劃和深圳市城市發(fā)展總體規(guī)兩套規(guī)劃制定的牛慧恩博士對(duì)記者表示，由于此前深圳市國(guó)土和規(guī)劃同屬一個(gè)局，即深圳市規(guī)劃與國(guó)土資源局，所以這兩個(gè)規(guī)劃都是交由該局所屬的深圳市城市規(guī)劃研究院完成，盡管前一個(gè)規(guī)劃是根據(jù)國(guó)土資源部門要求所做，而后者是建設(shè)系統(tǒng)的管理范疇，一個(gè)強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源保護(hù)，一個(gè)則強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模發(fā)展，規(guī)劃制定過(guò)程中，還是盡量考慮了二者的協(xié)調(diào)，盡管如此，牛慧恩博士還是對(duì)做這樣的兩套規(guī)劃的必要性表示懷疑，“都是針對(duì)深圳的空間規(guī)劃，為什么綜合協(xié)調(diào)到一個(gè)統(tǒng)一規(guī)劃中，而要重復(fù)規(guī)劃呢？這完全是體制問(wèn)題。”前不久深圳市國(guó)土和資源分了家，分別成立市局，對(duì)此牛慧恩不無(wú)擔(dān)憂的表示，“今后此類矛盾可能會(huì)更多”。

　　協(xié)調(diào)與平衡的藝術(shù)

　　如果把不斷增長(zhǎng)的土地需求畫成一條逐漸升高的拋物線，那么與這條拋物線呈現(xiàn)出相似增長(zhǎng)性的另一條曲線就是城市發(fā)展曲線。正是近十幾年來(lái)城市的高速發(fā)展促成了土地需求線條的不斷趨高。但空間的規(guī)劃和管理所要解決的正是這個(gè)問(wèn)題，一味的滿足土地需求造成的城市無(wú)序發(fā)展也許成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，有效管理下的有限土地供給同樣可以保證經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

　　香港經(jīng)歷了150年的發(fā)展以及上世紀(jì)六七十年代以來(lái)數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市發(fā)展，1000平方公里的土地空間至今開(kāi)發(fā)使用的面積僅約200平方公里，高度集約化的城市空間發(fā)展模式雖然存在人居密度過(guò)高、生活質(zhì)量受限等缺陷，但值得借鑒的是高集約帶來(lái)了公共資源使用增加運(yùn)營(yíng)成本降低、土地增值促進(jìn)商業(yè)機(jī)會(huì)等積極因素。

　　相鄰的深圳成立20年，人口與香港相仿，土地面積近2000平方公里，已開(kāi)發(fā)使用的土地面積超過(guò)500平方公里，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，2010年時(shí)全市開(kāi)發(fā)使用面積將接近或超過(guò)800平方公里。簡(jiǎn)單、重復(fù)、混亂的土地使用在城市邊緣地區(qū)尤其顯著，而那里公共資源更加匱乏，效率低下。雖然這是發(fā)展過(guò)程的必經(jīng)階段，但說(shuō)明單純?cè)黾娱_(kāi)發(fā)面積未必有益經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　“空間規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的土地利用規(guī)劃。只有科學(xué)的空間規(guī)劃才能有效管理土地”牛慧恩博士說(shuō)。