5年來中國金融監管機構逐漸形成了“各掃自家門前雪”的格局。今年6月中國銀監會、證監會、保監會試圖通過一份分工合作備忘錄來改變這一現狀，這種努力能有多大實效還有待檢驗

　　2004年6月28日，中國銀監會、證監會、保監會正式公布《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》(后簡稱《備忘錄》)。其中，把“監管聯席會議機制”提上三大監管機

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構協調的工作日程，并第一次將三方合作“制度化”。

　　“這將為中國未來的金融混業監管埋下伏筆。”美國耶魯大學金融學終身教授陳志武對本刊說。

　　所謂的金融(集團)混業就是，一個金融企業或者非金融企業通過控股或設立子公司的方式，在金融行業內部提供銀行、證券、保險等多種金融服務。目前國際現行的金融監管方式主要有四類：分業經營混業監管，如韓國；混業經營分業監管，如美國和香港特別行政區；混業經營混業監管，如英國和日本；分業經營和分業監管。這是中國內地采取的模式。

　　監管三分天下

　　去年，中國銀監會從央行中順利“分娩”，加上此前脫胎于央行的中國證監會(1992年)和中國保監會(1998年)，構成了中國金融監管的三駕馬車結構。

　　此次《備忘錄》承襲了去年國務院對于三者的分工：銀監會統一監管全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構；證監會對全國證券、期貨市場實行集中統一監管；保監會統一監管全國保險市場。

　　這被稱作金融“分業監管”，與之相應的是“分業經營”，即銀行業、證券業、保險業各自經營與自身職能相對應的金融業務，不得混業。

　　事實上，這種“分業”金融體制始于1998年，時值亞洲金融危機爆發，中國在躲過此劫后，開始徹底反思“金融混業”——此前中國大部分的保險公司和證券公司以及信托公司都是銀行投資而成，這種銀、證、保的“混業”模式，被當局認為潛藏著極大的風險。

　　此后，中國的商業銀行開始與其所辦的信托、證券業務脫鉤，人壽保險業務也同財產保險業務分開經營。

　　與之相伴的是，1998年4月，原國務院證券委員會與原中國證監會(副部級)合并為正部級中國證監會；同年11月，國務院批準設立中國保監會(當時為副部級)，這是今天三駕馬車結構的雛形。

　　在中國金融開始邁向“分業經營、分業監管”之時，全球金融業的發展趨勢卻是邁向“混業經營”的。從1999年開始，過去采取分業經營的國家，如美國、日本等相繼允許金融機構采取控股公司模式進行混業經營。

　　“從我國金融業發展的現狀和具體國情來看，在較長的時間內仍將對銀行、證券、保險實行分業經營、分業監管�！痹�任職于央行研究局的陸磊對本刊說。

　　遭遇“混業”挑戰

　　然而“金融混業”對中國金融業的沖擊卻逐步升級。今年3月，央行副行長吳曉靈就表示，“在中國金融混業已經不是一個要不要的問題，而是面臨著如何監管的現實問題。”

　　最明顯的例子莫過于最近“保險資金入市”。之前，業界曾普遍認為，保險作為很多人在金融上的“最后一道防線”，不允許其涉入高風險的證券業。但中國保監會主席吳定富6月28日透露，保監會正在制定對保險資金直接入市有關監督管理防范風險方面的規定，保險資金直接入市指日可待。

　　同樣在6月，銀監會主席劉明康明確表示，管理層正在“醞釀和研究商業銀行設立基金管理公司的準入”的方案。這意味著銀行資金也可以進入股市。

　　面對這種“混業”趨勢，金融監管卻不能與之相適應�！澳壳爸袊�的金融監管機構就是各管各的，相互間溝通非常少�！眹�家開發銀行專家委員會副主任王大用對本刊說。

　　這種監管模式正遭遇越來越多的挑戰。特別是混業經營的重要載體——金融控股公司在中國早已暗流涌動。

　　當前，中國已經出現了中信集團、光大集團等金融控股公司，也出現了像德隆、方正集團等實業資本控制的金融控股公司及類金融控股公司。

　　“盡管，這些類型的金融控股公司或者金融集團的法律地位并未得到明確界定(公司在工商登記時并未以金融控股公司命名)，但它們的功能與金融控股公司相差無幾。”北京隆安律師事務所律師白晨航說。

　　分業監管這些金融控股公司時會有許多問題。一方面，不同的子公司分屬不同的監管部門，易出現監管的低效率。另一方面，金融控股公司也會利用自身業務的模糊界限在下屬各子公司之間進行轉移資產，以逃避不同監管主體的監管。

　　“銀行、證券、保險三個監管部門對控股公司的監管尚沒有建立有效的溝通渠道和明確各自職責，金融控股公司已經成為監管上的盲點，這將留下金融風險的隱患�！毙录悠陆灰姿�總裁顧問、國際金融管理學會審稿學術委員汪康懋博士對本刊說。

　　這些都呼喚著金融監管機構要在制度上重新作出安排。

　　監管謀變之憂

　　《備忘錄》正是在上述情況下應運而生。它在尊重現有規則的條件下嘗試改變。其中，最引人注意的就是搭建一套以“聯席會議機制”和“經常聯系機制”為基礎的合作監管框架。頂端一層是三方主席聯席會議，每季度召開一次。日常聯絡則通過各自的聯席會議秘書處進行。

　　“這不失為在三駕馬車架構下，尋求三方合作的現實選擇�！标愔疚湔f。

　　有意味的是，早在2000年9月，當時的央行就與證監會及保監會建立了“監管聯席會議”，這后來被普遍認為是“形同虛設”，其中一些主要原因是：會議是不定期召開的，參會各方不平等，內容不透明公開、各自為政互不買賬等。

　　現在，隨著金融混業日趨明顯，情況已經發生了顯著的改變。《備忘錄》首先要求建立一套信息收集、交流與共享機制。其中，三家機構通過委托收集方式共享他方監管對象的信息和數據，通過“經常聯系機制”和定期“聯席會議機制”交流監管機構的處罰信息和工作動態，通過“會簽”方式協調彼此的監管政策等，都有助于監管效率的提高。

　　但是，“畢竟備忘錄并沒有強制性的效力，聯席會議制度并不能制定政策，也不能做出決策。更不要說執行了�！眹鴥纫患冶ｋU集團的發言人直言不諱的表示了對備忘錄的懷疑。

　　業內擔心，由于三駕馬車在行政上是平級仍會帶來互不買賬、推脫責任的情形。

　　這種情況在去年已經出現，當時南京市商業銀行欲首家推出貨幣市場基金，央行認為該基金主要投資于央行管轄的貨幣市場，所以應歸央行管理；而證監會認為貨幣市場的投資主體是證券投資基金，應屬證監會管理。由于銀監會和證監會在政策協調上沒有達成一致的意見，導致貨幣市場基金險些“胎死腹中”。

　　這種合作不暢還可能影響到此次《備忘錄》中首次強調的金融控股公司的監管問題。

　　金融控股公司涉足銀行、證券、保險中至少兩類以上的業務和機構，卻沒有專門法律予以規范，根據央行三定方案和《銀監法》相關規定，則又可能導致央行和銀監會重復監管。

　　《備忘錄》中描述說，“對產業資本投資形成的金融控股集團，在監管政策、標準和方式等方面認真研究、協調配合、加強管理�！边@是一種很籠統的規定，到目前為止此類企業究竟如何協調監管仍是未解。

　　事實上，當前三駕馬車的角色沖突最根本的原因還是在于監管觀念——“國內金融監管曾經就是‘三批’——批人、批機構、批業務，其實重要的是批完之后做什么�！蓖醮笥谜f。這種審批權力的灰色地代帶來了部門間的沖突。

　　國際上，金融監管機構被稱為“看門狗”。任職于新加坡交易所的汪康懋認為，國內的金融監管機構是“盲眼的看門狗”。

　　“就像一個出政策的部門，更多是‘條文監管’，事實上，很多金融大案都是由非金融專業的審計署或者中紀委查出來的，這是一個很大的失職�！蓖粽f。

　　作者 王晨波