本報記者 楊麗萍　北京報道

　　7月1日，原北京市國土資源與房屋管理局(以下簡稱北京市國土房管局)被分拆，北京市國土資源局正式掛牌成立。

　　“原國土房管局承擔的房屋行政管理和住房制度改革的職責劃入市建委，調整后，

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市建委成為負責建設、房屋行政管理以及住房制度改革的市政府組成部門，并掛北京市人民政府住房制度改革辦公室的牌子。土地、地質礦產行政管理的職責則劃入市國土資源局。”國土資源局一名官員向記者透露，“各區縣的國土資源和房屋管理局將改組為房管局，其原有的國土資源管理權全部上收至北京市國土資源局，這樣，各區縣將不再擁有土地審批權。”

　　“北京可能是最早對國務院4月下發的《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》作出回應的城市。”一位業內專家說，“而按照國務院規定的各地最遲要在今年8月底前，完成省級以下國土資源管理體制改革實施方案草案的研究制訂工作，力爭年底基本完成改革工作的要求，這將意味著一場全國范圍內的土地管理體制改革運動才剛剛開始。”

　　供地之亂

　　有一位土地專家對本報記者說，中國土地供應市場之亂，亂在區、縣以下。

　　北京市土地整理儲備中心負責人曾透露，北京房地產市場的土地來源至少多達十三個渠道，其中最重要的來源之一就是從各區縣直至村一級流出的土地。如何加強對各區縣土地供應的管理，頗令北京市政府領導頭疼。

　　“北京市各區縣國土房管局的名稱暫時還未接到變更通知，什么時候變更目前也還不清楚。” 北京大興國土資源與房屋管理局(以下簡稱大興國土房管局)局長任洪昌說，目前，新成立的北京市國土資源局、北京市建委(市政府房改辦)還在對其主要職責、內設機構和人員編制規定進行研究制定。

　　記者在“大興國土房管局”的官方網站上證實了任洪昌的這一番話。大興國土房管局網站名稱依舊如故，而對大興國土房管局的職能還有這樣的詮釋：“從事土地、房屋行政管理與服務，土地整理、儲備和市場交易，物業管理，供暖管理及房地產開發。”

　　不過，包括大興區在內的北京市各區縣擔負的土地審批權即將成為歷史。

　　“政府想借土地管理架構的調整，收回區縣以下批地權基本上已成定局。”一位業內人士向記者指出，供地權的上收才是原北京市國土房管局分拆的真正目的。

　　還有知情人士向記者坦言，北京市對土地管理的大動干戈也是無奈之舉。

　　“1986年到2000年，其間北京的土地管理和房屋管理一直都是分開的。和眾多的城市一樣，北京各區縣都逐步建立了專門的土地管理機構，對土地實行分級管理。那時，分級管理的弊端就已顯現出來了。”這位知情人士向記者透露，地方政府以地生財而追求“政績”，亂批濫占土地，嚴重破壞了土地市場秩序，同時造成土地資源的大量浪費。

　　“1998修訂的《土地管理法》最大的特點是征地的審批權已上收到省和國家一級，大大削弱了市縣政府對土地的掌控能力，而為了順應修訂的土地管理法，北京國土房管局成立。”這位知情人士說，成立北京國土房管局的目的之一也是為了規范土地市場。但是，北京國土房管局的成立并沒有想象中那樣很好地規避分級管理的弊端，區縣的供地權依然在對本已混亂的土地市場起著推波助瀾的作用。

　　北京市鄉鎮土地市場違法違規現象曾經較為嚴重。2001年10月，陽坊鎮政府在取得昌平區政府批準建設工業小區和市規劃委原則同意鎮區土地利用規劃的情況下，與北京陽昊科技發展有限公司簽訂協議，約定由陽昊公司負責工業小區的開發、招商和經營。2001年11月以來，有12家企業先后入區，圈占耕地1126.8畝，實際占地715畝，部分土地撂荒。

　　2002年3月，東方大學城開發有限公司分別與通州區永樂店鎮臨溝屯村和應寺村委會簽訂租地協議，約定租賃兩村耕地多達4239.68畝。

　　去年以來，北京市加大了對包括各類開發區的整頓治理，目前已有九成開發區被撤銷，到今年1月，北京市已立案查處違法用地615起，涉及土地718公頃。而幾乎所有的土地違法案件都源自區縣以下。

　　北京華遠集團總裁任志強說，地方政府可以在土地的低進高出的經營之中，獲得遠遠超過土地出讓土地轉讓、開發的收益，這就極大地調動了地方政府的積極性，并為地方政府帶來了推動投資增長循環的財力和動力。在北京這樣的直轄市，供地最積極的就是區縣及其以下政府。

　　土地分級管理的弊端由此得到更充分的暴露。國務院關于對省以下國土資源實行垂直管理的決定，令北京市政府加快了步伐：必須大幅度縮減甚至收回區縣及區縣以下的土地話語權。

　　削藩

　　北京調整土地管理體制速度之快，出人意料。

　　6月11日，星期五，北京市政府常務會議決定，撤銷北京市國土資源與房屋管理局，組建北京市國土資源局。北京市委副秘書長安家盛任國土資源局局長，原北京市國土房管局局長苗樂如調任北京市建委副主任(正局級)。

　　6月14日，星期一，安、苗履任新職。

　　一位業內專家對記者說，6月初，他在與原北京市國土房管局局長苗樂如見面時還沒有聽說這件事情，“變化就是在很短時間里發生的。”而據記者了解，在原北京市國土房管局正式分拆之前雖然已經開始在機構內部試行分拆體制，但這個過程也是非常短。

　　顯然，北京對土地管理體制進行重新梳理已是迫不及待。

　　“土地、地質礦產行政管理主要是宏觀方面的管理，而房屋行政管理和住房制度改革是相對微觀、具體的管理，原有的北京市國土房管局集兩種性質的管理于一身會有一個問題，那就是對土地的宏觀調控職能不夠，管理權太分散，而如今，國家要求對土地進行垂直到省的管理，房屋是不需要的。”中國人民大學土地管理系教授嚴金明說，北京國土房管局的分拆是國土資源垂直管理的需求。

　　記者又電話采訪了北京市機構編制委員會辦公室有關負責人，他對嚴金明教授的觀點非常贊同。他說，北京市國土資源局的掛牌明確了國土資源的龍頭地位，使政府工作中宏觀與微觀的工作得到更加合理的分離。這樣，就可以更加明晰兩個部門的職責和權限，也有利于提高國土管理和房屋管理的水平。

　　據了解，北京市原土地部門的主要職能就是辦理手續、審批有關決定，而新成立的北京市國土資源局不再只局限于簡單的審批，將更加強化宏觀性的工作，而新轉入房屋管理職能的北京市建委的主要工作中心將下移，變得更加具化。

　　“土地實行垂直管理，意味著將區、縣、鄉的土地審批權力上收，這是土地使用權的審批改革。不但從人事改革上使管理層次更加緊密，為更好的統一規范本區域內的土地使用提供了保障，也可以有效地避免過去的區、縣、鄉一級的擅自審批、越權審批的亂批土地行為。”中國開發區協會副秘書長唐華東說。

　　“北京市國土房管局的分拆、對北京土地市場的垂直管理都加大了土地宏觀調控的職能，讓土地一級市場即土地出讓市場更加規范，有利于防止國有土地資產的流失。”嚴金明說，目前，北京市場上經營性用地的協議轉讓占到了90%以上，土地市場的不規范導致的國有土地資產大量流失可想而知。

　　當然，至今為止，對區縣一級的土地管理機構調整還沒有開始，業內人士認為，北京土地市場短期之內還會維持現狀。但北京各區縣國土房管局很快就將改組，區、縣、鄉等地方政府以地生財的日子不會太久了。

　　　　體制“陣痛”

　　“北京土地與房屋的分了合，合了分，正是一個城市對土地管理體制的一種探索。”嚴金明說，這對于上海等城市一級的土地管理是一個很好的借鑒。

　　據了解，目前除了北京、上海沒有實行土地和房屋的分拆管理之外，在已經實行二者分拆管理的大部分省份里，還存在地級市甚至區縣的土地和房屋合并管理的現象，土地很難通過垂直管理真正起到宏觀調控的作用。

　　“北京此次調整是北京市政府根據《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》和《關于調整國土資源管理相關機構的通知》而做出的。”據北京市國土資源局辦公室負責人介紹。

　　看來，北京是土地管理體制的先行者，而在國務院推行國土資源管理體制整體變革的背景下，全國范圍內的一場土地管理體制變革運動有可能就要到來。

　　“推進省級以下國土資源管理體制改革，主要是國務院在主持，同時，國務院布置給各省政府來做。”國土資源部耕地保護司有關人士告訴記者，各地最遲要在今年8月底前完成省級以下國土資源管理體制改革實施方案草案的研究制訂工作，改革工作力爭今年底前基本完成，而垂直管理無疑是此次改革的重要配套措施。

　　國土資源管理體制改革的確是承擔著土地市場太多的希望。據了解，2003年，僅被發現的土地違法案件就有17.8萬起；在過去7年中，全國耕地減少了1億畝。年初，國土資源部部長孫文盛就直斥，濫批亂占土地造成的土地流失，已超過我國社會和資源承受力的臨界點，并放出了實行國土資源管理體制改革的信號。

　　也有人擔心，新的國土資源管理體制是國土局“奪走”了地方政府對土地的有效支配權，在地方政府與地方國土管理局之間是否會發生一系列“利益”的沖突。

　　“在土地問題上，國家關注的是宏觀計劃的調整，是大多數農民的生存與糧食安全問題。而地方政府則強調的是如何使局部土地效益最大化；原有的土地管理體制，對地方政府缺乏一個有效的橫向監督體系，因而就頻繁出現地方政府違背國家整體發展規劃的做法。實行土地垂直管理之后，地方政府對土地的開發權限受到約束，地方政府的利益減少了，國家的利益強化了。”嚴金明強調，即便是在這種情況下，也不能將權力上收搞一刀切，如規劃權、農地轉用許可權等是可以上收，但被市場化的權力如對土地二級市場的管理權以及事務性的權力是可以下放的。

　　“改革就是對原有利益的重新調整和分配，實行土地垂直管理，看起來只是管理模式的一次變革，但我們相信由此所引發的陣痛肯定是巨大的。”國土資源部的一位官員說。