楊文瑾

　　學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，中國政府層級過多的一個重要原因是省份太少。因為省份少，所以各省管理的范圍過大，一些大省如河南、四川，人口都在一億左右。而行政層級過多的結(jié)果是政府管理成本高昂，管理效率低下。

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　　中國政府確實正在探討通過設(shè)立更多直轄市，把現(xiàn)有省份縮小的可能性。

　　中國政府可仿效“重慶模式”，選擇“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和地位重要的中心城市”設(shè)立直轄市，來達(dá)到劃小省份的目的。

　　而“分省”目的是為解決目前行政管理層級過多的問題，讓政府小一些，而不是更大。報道指出，重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷了地級市這一級政府，直接管理當(dāng)?shù)?0個區(qū)縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　和美國等大國一般只設(shè)三級政府(中央—州—縣)不同，中國在實際上是六級行政架構(gòu)，即中央—省(自治區(qū)、直轄市)—地級市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村。

　　學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，中國政府層級過多的一個重要原因是省份太少。因為省份少，所以各省管理的范圍過大，一些大省如河南、四川，人口都在一億左右。原本憲法規(guī)定中國實行“中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級行政制，但因為省一級政府沒有辦法直接管理太多的縣，只好在省和縣之間硬生生安插一級不受憲法承認(rèn)的地級市來“分擔(dān)工作”。

　　仿效“重慶模式”

　　行政層級過多的結(jié)果是政府管理成本高昂、管理效率低下。在行政層級只有三級(中央—郡—縣)的漢代，中國人口和公務(wù)員的比例大約是8000:1，唐代為3000:1，清代為1000:1，今天變成了35:1，即35人養(yǎng)一個公務(wù)員。在中國的西部，甚至是20人養(yǎng)一個公務(wù)員的局面，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)過重的問題因此尤其突出。

　　重慶從人口大省四川分拆出來直轄后，取消了地級市一級政府，財政供養(yǎng)人口比例因此達(dá)到52:1。如果以35:1的全國平均比例作為比較標(biāo)準(zhǔn)，重慶今天少供養(yǎng)了28萬5000名公務(wù)員，每年節(jié)省財政支出近32億人民幣。

　　重慶是中國第四個直接受中央政府管轄的城市。在中國的行政架構(gòu)下，直轄市的地位和省或自治區(qū)平等。中國目前共有22個省份、5個自治區(qū)和4個直轄市，即31個省級行政區(qū)。

　　今年初中國民政部區(qū)劃地名司司長戴均良在接受訪問時談到，以中國國土面積和人口考慮，中國設(shè)50個省級行政區(qū)比較合理，被許多人誤以為是官方的表態(tài)，造成中國要設(shè)50省的傳聞一度甚囂塵上。結(jié)果戴均良上個月不得不跳出來澄清，表明“50省”一說純屬自己的個人觀點。

　　據(jù)了解，中國政府目前確實正在研究調(diào)整行政區(qū)劃問題，并由民政部牽頭草擬方案。北京大學(xué)、清華大學(xué)和中國國家行政學(xué)院的一些學(xué)者也參與了一些咨詢會議。

　　由于縮省可能引發(fā)公務(wù)員的反彈，甚至社會動蕩，因此當(dāng)局在這個問題上的態(tài)度相當(dāng)謹(jǐn)慎。目前正在形成的一個共識是，增設(shè)直轄市是縮省最有效、政治阻力最小的辦法。

　　縮省不如撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　　為了降低行政成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有中國專家提出通過廣建直轄市來“縮省”的方案。

　　據(jù)說，建立直轄市立竿見影的好處是，可以撤銷地級市一級政府，從而少請一些公務(wù)員，為政府節(jié)省開支。

　　表面看來，這不失為一個好法子。可是，往深一層想，這畢竟還是治標(biāo)不治本，并不能顯著減輕農(nóng)民肩上的沉重負(fù)荷，因為老百姓的“父母官”并不是較遠(yuǎn)的地級市長或較近的縣長，而是在他們身邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。

　　中國農(nóng)民是天字第一號順民，經(jīng)過兩千多年來的“熏陶”，他們的血液中已經(jīng)帶有應(yīng)該繳納的“皇糧國稅”的基因。他們并不抗拒繳納“皇糧國稅”。問題是，代表國家向他們征收稅款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，往往不是按本子辦事的。他們會巧立名目，向農(nóng)民征收中央和地方政策規(guī)定之外的其他“稅費”。譬如說，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就向農(nóng)民征收“殺豬稅”。

　　除了“苛捐雜稅”之外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了吹噓自己的政績，就向上頭虛報農(nóng)民收入增加了，比如人均不足八百元的，就被吹成人均兩千。于是，上頭就根據(jù)人均兩千的標(biāo)準(zhǔn)來向農(nóng)民合法征稅，結(jié)果農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就加重了。

　　由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府才是造成中國農(nóng)民不勝負(fù)荷的根源，而不是地級市。要比較徹底解決這個問題，惟有釜底抽薪，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制給撤了。

　　也許有人會問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤了，那么基層管理怎么辦？中國民政部推行的村民自治不是行之有年了嗎？應(yīng)該積累足夠經(jīng)驗了吧。不妨考慮擴(kuò)大自治范圍，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自治算了。

　　這也是中國的傳統(tǒng)。自秦始皇實行郡縣制以來，直到清末民初，歷朝歷代都是以縣為最基層的行政單位。縣太爺聽說過，鄉(xiāng)官鎮(zhèn)官，未之聞也！