——專訪中國人民銀行研究局邱海洋博士

　　- 文/本刊記者 謝良兵

　　“桐鄉(xiāng)現(xiàn)象”在很大程度上凸顯的是地方政府與中央政府間的利益博弈，《法人》關(guān)注“桐鄉(xiāng)現(xiàn)象”的目的不只是現(xiàn)象的本身，更在于揭示“銀企合作”背后所隱藏的各利益

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主體之間的微妙關(guān)系，探究良性“銀企合作”的未來趨勢。

　　《法人》就“銀政合作”當中的一些問題對中國人民銀行研究局研究員、法學(xué)博士邱海洋進行了專訪。

　　背后是“政企合作”

　　《法人》：實際上，“銀企合作”的背后是“銀政”合作，那么“銀政合作”產(chǎn)生的歷史背景是什么？

　　邱海洋：這個應(yīng)該從財政金融稅收體制改革說起。我國政府的財政和銀行金融一度具有密切的聯(lián)系，在二者沒有嚴格區(qū)分的情況下，金融資源像其它資源一樣，要服從國家的統(tǒng)一調(diào)撥，企業(yè)融資主導(dǎo)政府撥款。

　　但是，在財政與金融分離、中央稅與地方稅分離后，中央政府與地方政府、地方政府與銀行成為不同的利益主體，有了不同的利益追求。商業(yè)銀行追求自身盈利(至少在形式上這樣講)；地方政府則追求地方稅收增加，地方經(jīng)濟發(fā)展，地方就業(yè)就擴大，地方社區(qū)穩(wěn)定，地方政府官員以此為政績考核標準。

　　在經(jīng)濟發(fā)展中，企業(yè)急需融資，而在目前中國融資渠道有限的情況下，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟就迫切地需要與銀行合作，尋求銀行的支持。而各商業(yè)銀行在規(guī)模擴張的過程中，為吸納存款，也尋求過地方政府的支持。

　　總之，財政與金融的分離；中央與地方財稅權(quán)、金融產(chǎn)權(quán)的分離和地方企業(yè)融資的饑渴是“銀政合作”的大背景。

　　《法人》：“銀政合作”主要有哪些形式？

　　邱海洋：事實上，“銀政合作”的背后，是地方政府與企業(yè)的合作，是“政企合作”,主要就是一個融資問題。

　　地方政府與企業(yè)先后出現(xiàn)過以下合作方式：1、地方政府及官員幫助企業(yè)協(xié)調(diào)跑貸款額度；2、地方政府出資設(shè)立信托公司，以財政資金吸引銀行資金投給企業(yè)；3、地方政府為企業(yè)直接貸款作擔保(變相擔保)；4、地方政府幫助企業(yè)上市，幫助上市公司虛增利潤，制造盈利，以便于達到貸款條件；5、地方政府設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，將土地批給企業(yè)，與企業(yè)一起做“開發(fā)區(qū)”概念，然后企業(yè)在地價虛漲、有價無市的情況下，將土地抵押給銀行，獲得貸款；6、地方政府以財政資金對地方性非銀行金融機構(gòu)進行財務(wù)救助或重整，或以地方財政資源作為擔保向中央銀行申請再貸款，幫助地方性金融機構(gòu)；7、地方政府出資設(shè)立擔保公司，幫助地方企業(yè)貸款等等。

　　利益主體的“無間道”

　　《法人》：“銀政合作”當中，政府和銀行、中央與地方等各利益主體之間的關(guān)系是什么樣的？

　　邱海洋：中央政府與地方政府之間，政府組織與政府官員之間、銀行與銀行職員之間存在著復(fù)雜的委托代理關(guān)系。組織成員與組織的目標不盡一致，譬如說，銀行的產(chǎn)權(quán)屬于中央，但銀行職員卻生活在地方這個特定的社區(qū)中，相關(guān)利益主體都有“無間道”的空間和動力。

　　以“桐鄉(xiāng)現(xiàn)象”為例，銀行在貸款之前難道不應(yīng)當發(fā)現(xiàn)“資產(chǎn)經(jīng)營總公司”注資不實嗎？政府官員熱衷于幫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資，難道僅僅是為了達到發(fā)展地方經(jīng)濟或解決企業(yè)融資難的目標嗎？

　　《法人》：如何解釋政府為企業(yè)貸款提供“變相擔保”的合理之處？

　　邱海洋：政府“變相擔保”的一個合理解釋就是，根據(jù)我國《擔保法》的規(guī)定，可用于擔保的資源非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于通常不擁有這些擔保資源而存在貸款困難的問題。應(yīng)當說，政府變相為企業(yè)提供擔保，在一定程度上便利了企業(yè)的融資。

　　《法人》：“地方貸款”中，地方政府敢于與中央政府博弈的利益驅(qū)動是什么？

　　邱海洋：“地方貸款”中之所以會出現(xiàn)中央與地方的博弈，除了前面講到的地方政府存在增加地方財稅收入，發(fā)展地方經(jīng)濟等與中央政府不盡相同的利益驅(qū)動原因之外，另一個直接的原因就是四大國有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)屬于國家，由中央代表，地方政府缺乏保護金融債權(quán)、維護金融產(chǎn)權(quán)的利益驅(qū)動。進一步講，地方政府、地方企業(yè)甚至國有企業(yè)，基于對商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)的認識，在一定程度上會認為銀行貸款與國家掌握的其它資源一樣，在本質(zhì)上是可以免費使用的，因而應(yīng)當通過努力去爭取更多的份額。這就是對公共資源的掠奪性開發(fā)。搶占資金引高點，盡量多融資，成為地方政府和企業(yè)的選擇。

　　在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的大環(huán)境下，就經(jīng)濟行為而言，地方政府表現(xiàn)為十分積極的政府。“為企業(yè)服務(wù)”、“發(fā)展地方經(jīng)濟”最有力的表現(xiàn)就是幫助企業(yè)融資。政府官員在任職期間，融入、引入多少資金，往往成為考核官員政績的重要指標。

　　《法人》：大量的貸款還會產(chǎn)生什么樣的后果？

　　邱海洋：最直接后果是大量形成銀行的呆壞賬，銀行因不良資產(chǎn)而形成的損失，會危害儲戶的利益。金融資產(chǎn)得不到有效保護，儲戶利益受損，會導(dǎo)致資本外流。銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降，同時危及銀行資金的流動性，進而可能危及金融安全。

　　另外，大量貸款不歸還的現(xiàn)象，會降低整個社會的金融效率，因為這將刺激更多的企業(yè)、更多的人進行分配性努力而不是生產(chǎn)性努力。正如目前社會上流行的“搶不如偷，偷不如騙，騙不如貸”。“逆向選擇”的結(jié)果是資金無法流向有效率的生產(chǎn)部門，資源配置無效率。整個社會的信用將遭到破壞，隨之而來的是社會道德的淪喪和社會秩序的混亂。

　　“銀政合作”的法律困境

　　《法人》：政府主導(dǎo)下的逃廢債現(xiàn)象，誰來承擔法律責任？如果政府拒絕承擔責任，會產(chǎn)生什么樣的后果？

　　邱海洋：一旦產(chǎn)生不良資產(chǎn)，由于我國的政府機關(guān)不是平等的民事主體，目前我國法律又沒有“政府破產(chǎn)”一說，所以，如果一定要政府承擔連帶責任，只能執(zhí)行其預(yù)算外資金，且這個資金又很難界定，因此銀行收回債權(quán)的難度相當之大。

　　而這樣做，其危害性在于將企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行，進而轉(zhuǎn)嫁給全社會。一方面形成銀行風(fēng)險，危害國家金融穩(wěn)定；另一方面，有損地方政府的信用和形象，進而必然損害中央政府的信用和形象。

　　《法人》：您覺得目前“銀政合作”當中存在著哪些法律困境？其產(chǎn)生的根源是什么？

　　邱海洋：“銀政合作”的法律困境在于，銀行和政府之間不存在真正的契約關(guān)系。利益主體、契約主體不明確，合作的目標、交易標的也不清楚，法律責任難以追究。

　　以“桐鄉(xiāng)現(xiàn)象”為例，地方政府為了幫助當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資，出資設(shè)立了許多“資產(chǎn)經(jīng)營總公司”。這些公司的主要業(yè)務(wù)是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從銀行借款提供擔保。在主債務(wù)人鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法還債的情況下，保證人應(yīng)當依法承擔擔保責任。而作為被保證人的“資產(chǎn)經(jīng)營總公司”由于在設(shè)立時注資不實，缺少擔保責任的能力。作為“資產(chǎn)經(jīng)營總公司”出資人(股東)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)當承擔與虛假出資有關(guān)的法律責任。

　　而在這些基本法律關(guān)系的背后，存在的是地方政府、政府官員、銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等不同的利益主體之間，基于不同利益追求，圍繞企業(yè)融資問題而發(fā)生的激烈利益沖突；存在著地方利益、社區(qū)利益與國家利益的沖突，在利益沖突中，地方政府的行為和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的行為發(fā)生嚴重錯位。

　　造成這種局面的原因有多方面，主要是舊財政金融體制的延續(xù)；中央與地方政府的關(guān)系；銀行的產(chǎn)權(quán)問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款的困難；《擔保法》所允許的擔保資源過于有限等。

　　《法人》：那么，“銀政合作”需要一種什么樣的法律制度來規(guī)避政府信用風(fēng)險？

　　邱海洋：應(yīng)當看到“銀政合作”花樣不斷翻新，最近三年來，出現(xiàn)了大量的政府出資設(shè)立的專業(yè)性擔保公司。這些擔保公司專門幫助企業(yè)融資，在一定程度上為地方企業(yè)融資提供了方便。但是也應(yīng)該看到，這些擔保公司本身的財務(wù)狀況包括資本充足率、盈利性、流動性和抗風(fēng)險能力，值得推敲，需要我們理性地看待。

　　從長期來看，市場需要中性的制度，最中性的制度就是一視同仁的法律制度。當然，法律應(yīng)當是反映市場經(jīng)濟規(guī)律和市場交易慣例的善法，而不是扭曲市場的惡法。中性的制度往往是透明的，可以經(jīng)過無數(shù)個市場主體的反復(fù)博弈和考驗。“銀政合作”的政策性含義較濃厚，透明度低，身份特征明顯而契約特征不足，容易導(dǎo)致權(quán)力向金融的滲透。

　　我們不希望看到從“銀政合作”中受益的企業(yè)是特權(quán)企業(yè)，而沒有從中獲益的企業(yè)在競爭中處于不利地位；我們也不希望看到“銀政合作”背后的“政企合作”被指證為“官商勾結(jié)”、“共分銀行一杯羹”；我們更不希望看到在“銀政合作”過程中大量逃廢銀行債權(quán)，導(dǎo)致分配的不公平，經(jīng)濟的無效率和政府信用的淪喪以及社會道德的污染。這些都不符合科學(xué)的發(fā)展觀。

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