章軻

　　就在社會(huì)各界細(xì)數(shù)6月23日審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華那份觸目驚心的審計(jì)“清單”之際，一份來(lái)自審計(jì)部門內(nèi)部的報(bào)告引起了記者的注意。

　　這份出自大連市審計(jì)局課題組的內(nèi)部報(bào)告，暴露了全國(guó)地方審計(jì)機(jī)構(gòu)普遍存在的獨(dú)

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立性缺失、強(qiáng)制措施弱化、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足和人員嚴(yán)重短缺等問(wèn)題。被社會(huì)各界寄予厚望的審計(jì)部門特別是地方審計(jì)機(jī)構(gòu)，眼下正面臨著十分尷尬的窘境。

　　局長(zhǎng)處長(zhǎng)聯(lián)手撰寫萬(wàn)言書

　　這份題為《地方審計(jì)機(jī)關(guān)在依法審計(jì)中有關(guān)問(wèn)題的思考》的報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)超過(guò)1萬(wàn)字。據(jù)大連市審計(jì)局辦公室主任張成杰介紹，參與寫作的均是局領(lǐng)導(dǎo)以及各處室的處長(zhǎng)們。張成杰本人也是課題組成員之一。

　　“這份報(bào)告是不久前國(guó)家審計(jì)署征求《審計(jì)法》修改意見(jiàn)時(shí)，我們寫的。”6月29日，坐在大連市審計(jì)局的一間會(huì)議室里，提到這份“主要談困難”的《報(bào)告》時(shí)，張成杰顯得十分謹(jǐn)慎。“《報(bào)告》談到的這些問(wèn)題，在全國(guó)是普遍存在的，有些是外地存在的問(wèn)題，在大連沒(méi)有這種現(xiàn)象。”張補(bǔ)充說(shuō)，大連的審計(jì)環(huán)境很好，“早在薄熙來(lái)擔(dān)任市領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)候，審計(jì)局的地位和作用就得到了充分的肯定。”

　　行前，記者首先與該局經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處張慶海處長(zhǎng)取得了聯(lián)系，性格爽直的張慶海一口答應(yīng)接受采訪。“幫我們審計(jì)部門說(shuō)話，這是一件好事啊！”但到了大連后，情況發(fā)生變化。負(fù)責(zé)接待的張慶海和張成杰開(kāi)始頻頻地向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示——畢竟，將一份內(nèi)部報(bào)告公開(kāi)，很容易刺激相關(guān)利益部門敏感的神經(jīng)。

　　張成杰首先提到“審計(jì)局與大連市政府關(guān)系很好”，其實(shí)正反映了一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣�府之間微妙的關(guān)系。

　　“喝這里的水，吃這里的飯，小孩子在這里上學(xué)，誰(shuí)會(huì)傻到要得罪當(dāng)?shù)卣�府？”一位審�?jì)工作人員對(duì)記者說(shuō)了句實(shí)話。

　　四大問(wèn)題困擾地方審計(jì)機(jī)構(gòu)

　　《報(bào)告》提到的第一個(gè)問(wèn)題，正是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響”。

　　根據(jù)《憲法》第一百零九條規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，“對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。而獨(dú)立審計(jì)原則是審計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則。

　　“現(xiàn)行的管理體制使地方審計(jì)機(jī)關(guān)帶有很強(qiáng)的政府內(nèi)部審計(jì)的性質(zhì)，審計(jì)發(fā)揮作用與否在一些地方取決于領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及其對(duì)審計(jì)的重視程度，因此在一些重大的審計(jì)決策上難以保持審計(jì)的獨(dú)立性。”《報(bào)告》稱，現(xiàn)行的“地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，從立法初衷上看，其目的是為了保障其依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮其在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的作用。但從實(shí)際上看，除了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排的行業(yè)審計(jì)外，地方審計(jì)機(jī)關(guān)有很大一部分審計(jì)業(yè)務(wù)受地方政府的左右，這種業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在一些地區(qū)也只能成為形式。

　　這種情況在全國(guó)帶有普遍性。

　　“第二個(gè)問(wèn)題是經(jīng)費(fèi)困難。”張成杰說(shuō)，“我可以給你舉一個(gè)外地的例子，某貧困縣審計(jì)局的人員到省城開(kāi)會(huì)，連往返的火車票都在省廳買。”《報(bào)告》稱，審計(jì)法第十一條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。”但在一些地方，特別是財(cái)政困難的縣市，保證審計(jì)經(jīng)費(fèi)一直是一個(gè)老大難的問(wèn)題，因此依法審計(jì)的力度、審計(jì)工作的效率、人才的引進(jìn)和培訓(xùn)以及廉政建設(shè)等都受到影響。

　　張慶海承認(rèn)，該局人員到沈陽(yáng)出差，每天的住宿標(biāo)準(zhǔn)只有80元，交通補(bǔ)貼不到20元。“我們一般都住當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門的培訓(xùn)中心，不過(guò)，條件非常差。”

　　《報(bào)告》披露的第三個(gè)問(wèn)題是地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免基本上受地方政府的控制。雖然《審計(jì)法》第十五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依照法定程序任免。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換”。但由于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免缺乏依法控制的權(quán)力，因此使得這一條形同虛設(shè)。更為嚴(yán)重的是有的縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)成了地方政府安排干部的“集散地”，諸如鄉(xiāng)長(zhǎng)之類的人物也在審計(jì)機(jī)關(guān)謀上副局級(jí)的職務(wù)。《報(bào)告》稱，有一個(gè)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，共13人，其中副局以上7人，扣除會(huì)計(jì)、出納和司機(jī)，可以投入審計(jì)的力量寥寥無(wú)幾。

　　2002年大連市機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)局人員數(shù)量減少了13%，而實(shí)際任務(wù)量增加了68%，是2001年的142%，這兩年的審計(jì)任務(wù)更加繁重了。張成杰說(shuō)：“我們市局有100多號(hào)人，再來(lái)100人都不夠。”

　　第四大問(wèn)題則是審計(jì)強(qiáng)制措施弱化。《報(bào)告》稱，一些單位和個(gè)人阻礙、拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查，不執(zhí)行審計(jì)決定，藐視審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，由于沒(méi)有明確法律規(guī)定、或法律規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行上缺乏可操作性，造成審計(jì)人員在審計(jì)中針對(duì)一些具體情況無(wú)法做出及時(shí)處理，使工作陷入被動(dòng)，導(dǎo)致一些審計(jì)線索無(wú)果而終，國(guó)家審計(jì)的權(quán)威沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。“審計(jì)難，處理更難，落實(shí)更更難”的現(xiàn)象一直困擾著審計(jì)人員。而相關(guān)部門的支持與配合與否，也將影響審計(jì)執(zhí)法的力度。《報(bào)告》稱，如審計(jì)決定下達(dá)后的違紀(jì)金額的收繳入庫(kù)問(wèn)題，就需要請(qǐng)財(cái)政、稅務(wù)扣款，對(duì)被審計(jì)單位拒不執(zhí)行審計(jì)決定，需要法院協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。若一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，審計(jì)執(zhí)法就會(huì)陷入無(wú)可奈何的尷尬境地。

　　《審計(jì)法》缺乏應(yīng)有的“硬氣”

　　采訪中，大連市審計(jì)局的人員反映，《審計(jì)法》作為國(guó)家一部專門審計(jì)監(jiān)督的法律，缺乏應(yīng)有的“硬氣”和“剛性”。如：《審計(jì)法》有 “被審計(jì)單位、有關(guān)地方、部門、單位及有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)……”；“被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審計(jì)決定”；“對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、建議，有關(guān)地方、部門、單位應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)做出決定……應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”等表述，而沒(méi)有不執(zhí)行審計(jì)決定應(yīng)當(dāng)如何處理的法律規(guī)定，這勢(shì)必削弱審計(jì)執(zhí)法力度。

　　張成杰對(duì)記者說(shuō)，依法審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)遵循的最高準(zhǔn)則，而現(xiàn)行的《審計(jì)法》、審計(jì)準(zhǔn)則、執(zhí)法環(huán)境等方面還存在許多問(wèn)題和需要完善的地方。

　　針對(duì)現(xiàn)行審計(jì)部門實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的狀況，《報(bào)告》建議，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制。全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)有8萬(wàn)多人，僅地方審計(jì)機(jī)關(guān)也將近8萬(wàn)人。這支隊(duì)伍若按現(xiàn)行的雙重管理體制管理，只能是各自為戰(zhàn)，一些審計(jì)法規(guī)和準(zhǔn)則很難保證全國(guó)審計(jì)“一盤棋”。如果有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)執(zhí)法中出現(xiàn)問(wèn)題，必然會(huì)對(duì)整個(gè)審計(jì)形象帶來(lái)影響。從這個(gè)意義上講，在審計(jì)的管理體制上，實(shí)行審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制符合我國(guó)的實(shí)際情況，有利于從組織、人員、經(jīng)費(fèi)上保證審計(jì)人員的獨(dú)立性。

　　不過(guò)，對(duì)這一建議，張慶海有自己的看法。“我覺(jué)得實(shí)行垂直管理的時(shí)機(jī)還不成熟，也沒(méi)有什么意義。”張慶海分析說(shuō)，“中國(guó)這么大，8萬(wàn)多審計(jì)人員，審計(jì)署管得過(guò)來(lái)嗎？管得好嗎？我還是覺(jué)得現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制比較實(shí)際。”

　　有關(guān)審計(jì)強(qiáng)制措施的問(wèn)題，《報(bào)告》則呼吁應(yīng)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)查封被審計(jì)對(duì)象違法財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施，制定對(duì)被審計(jì)單位違紀(jì)違規(guī)銀行存款凍結(jié)的有效強(qiáng)制措施，以及賦予審計(jì)機(jī)關(guān)追究有關(guān)被延伸審計(jì)單位不配合責(zé)任的權(quán)力。

　　“6月23日公布的審計(jì)報(bào)告，對(duì)我們地方審計(jì)機(jī)構(gòu)也是一種激勵(lì)。”張慶海對(duì)記者說(shuō)，盡管做審計(jì)工作很辛苦、很清貧，也很透支身體，但這是一門藝術(shù)。