-本報首席記者 仲偉志 天津報道

　　濱海新區要求“正名”

　　在天津泰達會館的一間會客室里，中共天津市委常委皮黔生手里拿著一份精心剪裁過的內部資料，其中最醒目的標題是：《蛇口，一個改革“試管”的破碎》。這是2004年6月

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16日，一些媒介還在轉引深圳撤銷蛇口工業區的消息。不過，皮黔生記得很清楚，蛇口管理局已經撤銷了十四年，蛇口工業區的改革實踐，應該早在1990年以退回行政區建制(深圳市南山區)而完結。

　　人們對于那段理想主義的歷史充滿情感。天津開發區的元老們都還記得，1986年，袁庚曾經給天津開發區寫信，表示蛇口以有天津開發區這樣的競爭伙伴為幸事。那時，中國的開發區由試辦到全面開花，仿佛從木馬肚皮里鉆出的一群戰士。在持續不斷的拼爭當中，天津開發區的主要經濟指標躍居全國各大開發區之首，而蛇口工業區的經濟成就遠不如其政治影響令人嘆服，工業銷售額一直未能突破百億元大關。

　　53歲的皮黔生1984年參與天津開發區籌建，現在同時擔任天津市濱海新區工委書記、管委會主任，天津開發區、保稅區工委書記。有人認為，個性鮮明、對事物堅持獨立判斷的皮黔生，是袁庚之后中國開發區的第二代標志性人物。

　　“一個企業(招商局)投資開發一個區域(蛇口)是可以的，但是由一個企業越俎代庖地管理一個開發區的嘗試，是失敗的�！� 皮黔生說，“這種失敗的原因遠不能歸結為傳統體制的復歸和傳統觀念意識的強大，而是由于這個模式無論在理論上還是實踐上都是難以走通的�！�

　　中國的開發區發展到一定規模，或湮滅，或落伍，或變成與母區相同的一般工業區。但一些有遠見的地方當局在經濟實力不斷增強的過程中，產生加入世界新興工業化地區行列的沖動，力求使開發區模式升級、裂變、再生。1994年3月，天津市人大十二屆二次會議通過決議，決定“用十年左右的時間基本建成濱海新區”，培育中國北方最有增長力的經濟重心。

　　這個新區聚集了中國對外開放所實驗的各類區域，包括開發區、保稅區、天津港三個功能區，塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區，以及海河下游工業區，面積2270平方公里，擁有海岸線153公里。

　　濱海新區沿用了中國開發區在借鑒蛇口模式后走的另一條道路——以地方人民代表大會和政府的特別授權，組成工委與管委會，代表市政府行使權力。皮黔生認為，這種用一級“準政府”進行封閉式區域管理的模式，“經受了歷史的考驗，與同類試驗的廢棄結局比較，堪稱慶幸。”

　　毫無疑問，濱海新區概念的形成，深受浦東開發的影響。天津當局一直希望濱海新區成為中國北方高度開放的標志性區域，形成與上海浦東新區南北呼應的格局。不同的是，浦東開發是中央政府在1990年宣布并啟動的國家戰略，而濱海新區則完全是天津的“自費革命”，自我命名，自主建設，自我發展，在中央的歷次區域政策調整中一直被忽略，被遺忘。由于沒有任何先行先試權，天津的宏圖大志曾被許多人視為輕佻的游戲。

　　然而，經過十年積累，2003年濱海新區的國內生產總值已近千億元，占到天津市的40％，出口總額更是占到天津市的62％，經濟體量直追浦東，成為天津經濟的支柱。而在十年前宣布啟動濱海新區建設的天津市長張立昌，現在已經是中共中央政治局委員、天津市委書記。許多人據此認為，天津的經濟地位和政治地位正在同步提高。

　　現在，皮黔生告訴我們，他們希望通過《經濟觀察報》表達這樣一個觀點：希望中央政府盡快為濱海新區“正名”，使其成為一個國家級特區，并納入國家區域總體發展規劃。

　　路徑選擇：“真政府”還是“準政府”？

　　“孤島式”的開發區管理模式，無論在理論上還是實踐上，都已經無法與濱海新區的龐大體量相適應。比如，與當年浦東新區面臨的問題一樣，濱海新區的幾個行政區都有一整套人大、政協直至居委會的行政系統，以一個市政府的派出機構去管理正式的幾級政府，不但很難操作，在法律上也行不通。再者，開發區管委會與區內承擔土地開發、經營基礎設施的國有企業的關系，也往往難以理順。

　　與濱海新區至今仍只有“三局一辦”，相對照的是，在2000年，隨著浦東新區人代會的召開，浦東新區變成了上海市的一個行政區，在功能和政策上與深圳一樣，成為中國又一個龐大的特區。

　　浦東初創之時，中央政府似有將浦東建成計劃單列市的想法，但這種利益界定模式顯然不會受到母城市的歡迎。1992年12月，浦東同樣采用了開發區的“準政府”管理體制，成立浦東新區管委會和黨委，由上海市一位副市長出任黨委書記和管委會主任。而且，浦東留下了與傳統體制并軌的接口，成立了人民代表大會籌備組，準備在適當時機召開全區人民代表大會，以便回歸“真政府”體制。

　　濱海新區所沿用的開發區“準政府”管理體制，機構高度精簡，運行成本較為經濟，在干部制度改革上也實現了有限目標，其優點早已得到了足夠的論證。但是中國開發區的擴張，基本上都是放棄自身的管理體制，向傳統體制復歸。比如青島參照浦東模式，在1993年將開發區與黃島區合并，建立黃島新經濟區，開發區與黃島區的黨政機構合署辦公，一套人馬掛兩塊牌子。福州開發區也已經與馬尾區合并，寧波開發區也有與北侖區護兵的征兆。

　　哪一條道路盡乎理想？濱海新區如何選擇？像浦東那樣退回到傳統體制當中去嗎？——隨著特殊政策的取消，橫統豎集、自上而下的一統化管理，將使那些特殊的經濟區域逐漸歸于一般工業區，它們完成了自己的歷史使命，內斂到體制當中，謀求一級政府地位，似乎是大勢所趨。所以，天津也一直有爭取設立“試管市”塘沽市取代濱海新區的說法。

　　“不。不。我們并不想把十幾年的創新一下子扔掉，我們要珍惜中國體制改革過程中這僅存的一種形式�！� 皮黔生說。

　　經濟學博士皮黔生，以及天津開發區管委會政策研究室主任王愷，曾對那些體制交融的案例做過用心調研。他們看到，合并后的黃島新經濟區存在兩種體制、四個機關(開發區工委、開發區管委會、黃島區委、黃島區人民政府)，黨委發文蓋兩個章，政府亦如此。兩種體制的權力來源不同，必然會產生各種各樣的矛盾，最后的結果，當然是“準政府”回歸到“真政府”當中去，開發區實際上名存實亡，徹底變成一個行政區了。

　　伴隨區域體制的變化，開發區的財政性質必然發生變化。當年，青島開發區是享受國家規定的10年財政不上繳的政策優惠區，而黃島卻是一個財政補貼縣(區)。1998年，青島開發區財政收入16.8億元，自身可支配財力7.8億元。如果這些錢在開發區使用，其財政性質是建設財政，相當富裕。但合并之后，人員增多，干部待遇“就高不就低”，使得財力大部分要用來維護社會開支，財政剛性增加很快，難以集中資金進行滾動開發。

　　假如濱海新區走這樣一條路，那么，開發區、保稅區、天津港的收入相對高一些，塘沽區、大港區收入稍微低一些，相當一部分財政收入就要用做人頭費，開發區的建設財政很快就會變成吃飯財政。皮黔生與他的同事們不愿意看到這種局面。

　　據悉，天津市委書記張立昌曾就濱海新區體制問題征求皮黔生的意見：你究竟是什么想法？是想完成區劃統一、設立一級政府嗎？皮黔生當即表示“堅決反對”。皮黔生堅信開發區“準政府”體制有其不可替代的先進性與合理性，即便是浦東新區，如果沒有8年的“準政府”過渡——只設10個部門、編制800人——也很難更加專注地改革與發展。

　　不過皮黔生也承認，由于開發區體系的不完善以及強大的傳統體制的內聚力作用，如果短時間內不能得到最高立法保護，這種“準政府”管理模式將不可避免地走向解體，最終退回到行政區規范當中去�！爸灰獎撔聦嶒炦^程中得到的有價值的東西不至湮滅就不算白花精力，”皮黔生說，“但如果因此而失去開發區的體制活力，則不能不說是一種遺憾。”

　　“承認它，有什么風險嗎？”

　　“如果想維持改革開放實驗區的建區初衷，繼續保持現存體制優勢，則應該由國家最高權力機構制訂相關條例，以法律形式明確濱海新區體制的合法性，爭得法律上的生存地位以及未來的發言權�！碧旖蜷_發區管委會政研室主任王愷說，“除此之外別無選擇�！�

　　今年全國“兩會”期間，來自天津的全國人大代表與政協委員分別向大會提出議案與提案，建議國務院批準天津市濱海新區的整體發展規劃，授權天津市政府組織實施。此舉用意很明顯，一旦濱海新區發展規劃得到批準并納入到全國區域發展總體規劃，也就等于承認了濱海新區作為一個國家特殊經濟區的存在。

　　本來，“振興東北等老工業基地”是今年“兩會”的一大熱點，很多東三省以外的地區都摳著那個“等”字要政策，天津的很多人大代表與政協委員也認為，天津也是老工業基地，濱海新區經濟結構更是以第二產業為主，增值稅、所得稅比重很高，新區留用比例較低。他們請求國務院以濱海新區2002年上屆中央財政的稅收為基數，新增部分留在新區，授權天津市政府統籌使用。

　　如今，皮黔生認為，“振興東北等老工業基地”中的那個“等”字，既可以解釋為“等同”，也可以解釋為“等待”，濱海新區以及天津市不能在這個“等”字上做文章�！霸诙悇瞻才派弦�政策，難度太大了，幾乎沒有可能，我們現在不再提了�！彼�說，“我們的方針是，不與中央政府爭利，也不與其他地方政府爭利，我們現在只要一個名分，要一個統籌發展規劃和深化改革的權利�！�

　　在過去的20多年當中，中央和地方的互動關系一直是中國區域經濟發展的驅動力，中央政府的優惠政策為地方政府提供機會，而地方政府的響應能力決定著區域發展的水平�，F在，則是天津等待著中央政府的響應。只是，如果不尋求中央政府的放權讓利，僅僅拿到一個追認的政治名分，縱然擴大了體制優勢的“勢差”，濱海新區就能夠獲得持續性的發展嗎？

　　皮黔生的回答相當肯定。他說，濱海新區雖然缺乏自上而下的法統資源，但卻握有一張任何城市都不具備的王牌——廣闊的土地資源，尤其是這些土地大部分都是荒地、鹽堿地、不毛之地。1986年8月，小平同志在視察天津開發區時曾經說：“你們在港口和市區之間有這么多荒地，這是個很大的優勢，我看你們潛力很大，可以膽子大點，發展快點�！�

　　有關部門提供給記者的一份報告顯示，在濱海新區2270平方公里土地當中，現有耕地496平方公里，其中基本農田390平方公里，僅占全區總土地面積的17％。由于鹽漬化面積大，程度重，加之長期污水灌溉和施用有機氯農藥，土壤重金屬污染和有機污染問題突出，相當一部分農田已不適宜種植農作物。而在未利用的土地中，多是寸草不生的光板地。

　　當地官員普遍認為，這么多年來，濱海新區這個最大的資源優勢并沒有得到充分發揮。因此，在年初的全國“兩會”期間，天津方面要求國務院對天津濱海新區的農用土地重新進行測定評估，批準變更為建設用地，授權天津市政府組織實施。

　　但是正當天津的活躍思維被調動起來時，便遭遇到一場全國范圍內的嚴厲的反圈地運動。

　　“我們認為，實施最嚴格的土地保護政策，要實事求是，因地制宜，不能搞一刀切�！逼で�生說：“鑒于濱海新區土壤鹽漬化和農業環境污染狀況，國家可以在這里放1200平方公里土地——放500平方公里也好——把濱海新區變成國家級特區，實行最大膽的開放政策。只要開這一個‘口子’，國家就會從濱海新區的有限目標中獲得巨大回報。”

　　據皮黔生說，在天津市通過“兩會”等政治通道提出自己的訴求之后，“中央給予了某種程度的關注�！崩铋L春、黃菊、曾培炎、回良玉等黨和國家領導人先后到濱海新區調研。盡管受宏觀調控和最高決策程序的影響，他們沒有直接表態，但都對濱海新區給予了積極評價。李長春認為，濱海新區的發展對于中國北方經濟的發展具有重要意義。曾培炎則說，濱海新區的發展符合國家區域發展戰略。

　　在我們的訪談中，皮黔生說過這樣一段話：我們是在夾縫中發展起來的，是從最基層一步步干起來的，我們一直是避著風頭走，你過去了我上一步，這才是我們發展起來的訣竅。但是對于未來，他反復強調，濱海新區的發展一定要獲得黨中央、國務院的支持�！皣�家的招牌是一筆含金量很高的無形資產，如果沒有國家的認可與定位，我們大概要比浦東和深圳多付出幾倍的努力”，他說，“我們正在做這個工作。”

　　“說到底，濱海新區只是在要一個發展權�！碧旖蜷_發區管委會政策研究室主任王愷說，“它發展起來了，發展到現在這個水平，只是要一個認可。承認它，有什么風險嗎？”