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在十屆全國人大常委會第十次會議上，審計署署長李金華提交了一份觸目驚心的審計“清單”，清單暴露出中央一些部委預算管理問題相當突出。
這是繼去年審計署曝光部分政府部門亂管理、亂投資、違規挪用資金等現象之后的又一次“陽光行動”。審計署這種大膽作風，體現了高層整飭財政紀律、建設公共財政的決心。不過，審計署的審計，終究屬于事后審查，盡管意義重大，但從制度層面上來看，最重
要的還是要建立起完善的事前防范機制。
一切政府都離不開財政，而文明社會的財政乃是法治下的財政，是“陽光財政”。這不僅是指政府的一切收入均需取之以道，嚴格依照法律征收，也是指政府的每一筆支出，都須公開透明，受納稅人及其代表機構的監督和約束。
然而，在過去的集中計劃體制下，行政部門掌握絕大部分資源，財政收支無需公開透明，社會公眾也無此訴求。現行財政制度仍延用舊例，透明度不高。按照目前的預算編制辦法，人大及其常委會對全國或本地區的預算只有一個宏觀數字，而缺乏詳盡的部門預算。國家行政部門有哪些具體詳盡的開支項目，除了該部門負責人之外，幾乎無人知曉。
依法理財是依法治國的重要內容，而依法理財的重點就是從制度上確保人大能夠有效地行使審議、批準詳盡的部門預算的權力。全國人大是國家最高權力機關，也是國家最高立法機關，因而，政府各部門的每一分錢支出，都需要經過人大的審議批準。為此，從財政管理制度的角度看，應當淡化決算，而大大強化預算編制。各部門的各個具體預算科目，應當事先由各級人大的各個專門委員會進行詳盡的審議。事實上，這也正是人大之為最高國家權力機關的當然職權。
另一方面，從預算執行的過程看，經過人大審議批準的預算案，具有與其他法律完全相同的完整的法律效力。基于這種考慮，我們可能需要改變對每年一度的“預算報告”的稱呼，應將財政部提交給全國人大審議的預算報告，正式定名為“預算法案”，該法案一經人大批準，即具法律約束力，各部門必須嚴格地執行，違者應追究法律責任，而不僅僅是進行紀律處分。
這些預算案中各個科目的支出，還應當基本上是不留任何彈性的。應當明確，只有人大或其常委會本身能夠對預算案進行修正，包括追加預算或改變撥款用途。而傳統上，各部門預算執行的各個環節彈性很大，幾億、甚至數十億巨資，可以僅僅根據一些官員的意見，而隨意改變用途，甚至都沒有通知一聲人大。這樣的“靈活性”，給各部門擠占挪用財政專項撥款、財政收支不列入預算等違法違規提供了非常便利的條件。
總之，審計署報告中所暴露出來的嚴重問題，大多與預算編制粗疏、預算約束無力、預算執行靈活性太大有密切關系。因此，需要重新構建公共財政制度，核心是強化人大及其常委會在預算編制、監督中的權威作用，從而把財政真正納入法治、民主的框架中，使財政資金不至于被不良官員濫用。假如能確保這樣一套制度正常運轉，大概就不至于每年靠一場審計風暴來解決財政資金使用中的痼疾了。
本報特約評論員 鐘秋
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