記者 萬興亞 崔麗

　　6月23日上午，十屆全國人大常委會第十次會議分組審議《企業破產法(草案)》。各界的目光都聚焦于政策性破產的棄存。

　　1994年開始實施的政策性破產，是指國有企業破產時，將全部資產首先用于安置破

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產企業的失業和下崗職工，而不是用來償還企業所欠債務。

　　目前，還有2000家國企等待實施政策性破產，它們大多是地處偏遠地區的軍工企業和資源枯竭的礦山，生產難以為繼，職工生活困難。為了它們，新破產法草案給政策性破產留下了余地。

　　2000，對比中國目前10余萬的國有企業總數，是個很小的數字。

　　這些企業完成政策性破產意味著國企經過最后的陣痛，將徹底走向市場，真正成為競爭主體。800余萬包括國有企業在內的各類企業將統一適用新的破產法。

　　本報北京6月23日電

　　今天，十屆全國人大常委會第十次會議首次審議備受關注的新破產法草案。與外界普遍猜測的不同，常委們對國企政策性破產是否保留這一重要問題并未出現激烈的爭議。相反，常委們很少言及這一具體問題，談得更多的是破產企業職工的權益保護等。

　　審議一結束，記者追上曾擔任中國人民銀行副行長的周正慶委員，問：“國企政策性破產強調優先安置職工，而企業又欠銀行的貸款，如何平衡兩者利益？”周委員只回答了一句：“按國務院有關規定辦�！�

　　出臺有緣由 操作變了形

　　常委們對國企政策性破產問題平靜反應的背后，是10年來有關利益各方在不同場合的激烈爭論。中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任李曙光教授指出：“十年來圍繞政策性破產的爭論，說到底就是債權人和債務人之爭，爭論的重點之一是國企政策性破產要不要廢止和什么時候廢止�！�

　　贊成國企政策性破產的一方是代表國家的國有資產管理部門、工會系統和勞動人事部門，反對方是以四大國有商業銀行為代表的國有銀行和以資產管理公司為代表的國有企業主要“債權人”。

　　李曙光是1994年國務院關于國有企業實行政策性破產這一政策的“始作俑者”之一。

　　他回憶，1993年，時任國務院副總理的朱镕基要求原國家經貿委等單位牽頭，調研并提方案解決瀕臨破產境地的國有企業的破產問題。李曙光是當時的參與人之一。調研后，他們提交了一份報告，核心內容有兩點：一是采取措施把國有企業破產操作起來；二是修改現行的《企業破產法(試行)》或制定新的破產法。

　　在提交的報告中，原方案是由財政拿錢解決破產企業職工安置問題，但是后來批的是由債權人出錢，因為大多數和主要債權人是國有銀行，所以報告起草組又建議為國有商業銀行提供核準核銷的呆壞賬準備金。

　　但是在后來的操作中，卻出現了銀行呆壞賬浮出水面的問題，也就是基層債權銀行原來掛賬的債務因為企業破產開始顯性化的問題；再有，當時李曙光等人設計有破產企業以無償取得的劃撥土地出讓收入解決職工安置的方案，但在操作中，卻變成了破產企業紛紛將手中的土地使用權作抵押。結果是，原本權屬職工的國有土地使用權也變成了銀行債務，以致銀行在操作中債權得不到保證。

　　弊端漸顯露 爭議聲漸起

　　李曙光介紹，這一問題最早暴露和公開化是在1995年亞洲開發銀行召開的一個關于中國國有企業破產和重組的研討會上。

　　李曙光說，和支持這一政策的政府相比，博弈的另一方力量太弱小了，原因是政府首先想到的是社會穩定，所倚重的方式就是妥善安置破產國企的職工。而國家不想出這部分費用，解決的辦法就是破產國企的債權人“埋單”。只有在破產國企清算結束后，剩余資產不足以安置職工時，才由政府“埋單”。隨著國有商業銀行股份制的推進和“破產國企債務”的顯性化，他們自然希望這一政策能盡快退出經濟生活。代表國家和政府利益的國有資產管理部門則當仁不讓地擔當起這一政策的“守護人”。

　　但既然破產法草案是一部完全市場意義上的法律，政策性破產的特殊規定，與我們強調的完全市場意義的破產法是否相悖？隨著市場化程度提高，特別是四大國有商業銀行市場化運作提速、強調銀行債權保護，對國企政策性破產的質疑聲漸強。

　　李曙光認為：“國家允許核銷國有銀行呆賬和金融資產管理公司債權損失，往往導致國家財政為國有企業破產‘埋單’，行政干預色彩很濃�！�

　　王欣新是新破產法起草組成員，他說：“這一政策從實施之日起，就一直處在爭議之中�！睜幾h的焦點就是，這一政策的實施與《擔保法》、《破產法》的規定相違背，損害債權人的利益，很可能導致國有破產企業債權人分文不得，血本無歸。

　　王欣新介紹，有些破產欺詐的手段越來越隱蔽。一些企業通過表面上看似合法的重組、分立或股權變更、合同轉讓等手段抽逃資產后申請破產。一些企業長期策劃、惡意負債、串通擔保、隱藏資產，讓企業變成空殼，然后申請破產逃債。有的企業則通過虛增債務、虛構擔保、低價處分財產等方式，對本地或個別債權人優惠清償，欺詐其他債權人。

　　有的地方政府把破產作為解決國有企業和集體企業歷史遺留問題和難點問題的一條主要出路。在企業轉制中，考慮更多的是如何減輕企業負擔，甩掉背上的沉重包袱，而對保全銀行資產基本上不予過問，甚至鼓勵、縱容企業實施“假破產，真逃債”。

　　王欣新指出，國有企業政策性破產制度存在的違反法律、損害債權人利益等問題是客觀存在的，即使是主張保留政策性破產制度的人對此也無法否認。他表示，破產法的立法目的是保護債權人與債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，而不是為了優化國有經濟的結構，為國企解困，為政府分擔職工安置費用。不管新破產法對此問題將如何規定，隨著國家法制的健全，市場經濟體制的完善，政策性破產退出歷史舞臺，只怕是“無可奈何花落去”。

　　觀點可論爭，國情難超越

　　雖然論爭雙方各執一詞，但面對國情，反對國企政策性破產的一方不得不妥協。

　　今年5月15日，全國人大財經委在湖南長沙召開了新破產法草案提交全國人大常委會審議前最后一次、也可以說是最重要的一次研討會。

　　來自國有資產監督管理委員會的一位負責人發言指出，實施國企政策性破產，促進了國有經濟結構調整和國有企業扭虧脫困，對國有經濟整體素質和經濟效益的提高發揮了重要作用，解決了一些國有企業長期積累的矛盾，取得了明顯的成效。

　　據國有資產監督管理委員會的統計，1997年全國國有及國有控股的大中型工業企業虧損額達666億元。2000年以后，國有和國有控股工業企業，每年實現利潤都在2300億元以上，其中2003年規模以上國有及國有控股工業企業實現利潤達3784億元。

　　國資委的這位負責人介紹了國企政策性破產實施10年來取得的三大成就。一是優化了國有經濟的結構，提高了國有企業的經濟效益。二是安置了破產企業的職工，維護了社會穩定。三是保護了債權人的利益。實施國有企業政策性破產，是在適當保障債權人利益的前提下開展的工作。通過政策性破產解決部分困難企業退出市場的問題，是一個不可跨越的過渡階段，這一觀點仍然是許多專家委員的共識。

　　一位參與新破產法草案起草的人士說，目前需要實行政策性破產的國有企業大多是地處偏遠地區的軍工企業和資源枯竭的礦山。“企業辦不下去了，要破產，但企業沒錢，現有的廠房、設備也不值錢，職工生活非常困難。土地是國家無償劃撥的，所以通過拍賣、招標等方式，把土地賣了，用來優先安置職工，確保職工生活有保障�！�

　　“這些企業、職工過去為國家作出過貢獻，在市場經濟的發展過程中，他們承擔了改革成本�！边@位人士說：“這是國家在背債，也是我們走向市場經濟所必須承受的陣痛”。

　　因此，新破產法草案明確規定：“在國務院規定的期限和范圍內，國有企業實施破產的，按照國務院有關規定辦理�！笔�年論爭，國情留住政策性破產。

　　有關政策性破產的幾個關鍵性文件

　　1994年10月，《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》

　　1997年3月，《國務院關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》

　　2000年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》

　　2002年，《國務院關于印發軍工企業改革脫困方案的通知》

　　2002年9月1日，最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》