沈路濤 鄒聲文 張旭東

　　6月21日，企業破產法草案首次提請十屆全國人大常委會第十次會議審議。就在提請審議的前幾天，這部法律草案仍在全國人大財經委員會起草組進行著縝密修改。

　　事實上，這部對建立和完善社會主義市場經濟體制極其重要的法律草案，在過去10

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年中經過了無數次的修改，直到今天才得以破“繭”而出。那么，這部法律草案有哪些看點？它出臺后將會帶來何種變化？

　　十年砥礪為一法

　　不破不立。像大自然中的淘汰法則，市場經濟中的企業也有生有死，當一個企業不能清償到期債務時，就應通過破產制度，進入重整、和解或清算等法定程序，依法保護當事人的利益。

　　破產制度如此重要，以至于有人稱：“一個國家的破產法制度完善與否，已成為衡量其市場經濟成熟程度的重要標志。”

　　早在1986年，全國人大常委會專門就國有企業的破產出臺了企業破產法(試行)。1991年全國人大修訂民事訴訟法規定了“企業法人破產還債程序”，對法人企業的破產作了程序性規定。

　　在長達18年的時間中，我國企業破產行為就基本上依據這兩部法律及其他相關法規執行。但是，隨著社會主義市場經濟體制的確立和國有企業改革的深入，我國企業破產出現了與法律和法規不相適應的情況。

　　這有來自三方面的原因：首先，試行的企業破產法已不適應目前我國企業組織的實際情況；其次，現試行企業破產法規定比較原則，難以操作，也缺少挽救企業和維護企業職工合法權益的制度；此外，人民法院在審理破產案件中積累了許多實踐經驗，有的需要上升為法律。而且近年來，我國的破產案件大幅度上升，這對企業破產法律的需求顯得更加突出。據統計，從1994年至2003年全國法院共受理企業破產案件61464件。

　　“上述客觀情況要求我們盡快出臺一部統一適用于所有企業的破產法。”全國人大財經委員會副主任委員賈志杰說。

　　全國人大財經委法案室主任朱少平介紹，由于現在試行的企業破產法在實施后其缺陷日漸顯現，這部新的企業破產法草案從1994年起草。在八屆全國人大期間，因對這部法律出臺時機存在不同意見，以及社會保障制度不配套等原因，當時未安排審議。九屆全國人大期間，起草工作仍繼續進行。十屆人大常委會正式將企業破產法列入了五年立法規劃，財經委員會于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動了起草工作。可以說，這部法律草案的出臺前后經歷了10年多的時間。

　　為國企破產留有余地

　　經過10年多的砥礪，聚集無數人心血的新企業破產法草案，無論是內容涵蓋范圍，還是可操作性方面，與現試行的企業破產法相比，都有了“脫胎換骨”般的變化。

　　這部草案拓寬了現試行的企業破產法的覆蓋面，適用范圍擴大到所有的企業類型。現試行的企業破產法只適用于全民所有制企業。而企業破產法草案的適用范圍包括企業法人、合伙企業及合伙人、個人獨資企業及其出資人、其他依法設立的營利性組織。

　　國有企業作為企業法人仍屬于這部法律的調整對象。草案規定，在國務院規定的期限和范圍內，國有企業實施破產的，按照國務院有關規定辦理。賈志杰說，由于歷史原因，國有企業實施關閉破產難度較大，主要難在職工安置上。為此，國家對部分國有企業破產制定了一些相關政策，目前這些特殊政策還需要持續一段時間，破產立法應當給這類國企政策性破產留有余地。

　　“國有企業破產是起草中的一個難點問題。”賈志杰說。不過，他表示，國企破產的特殊政策具有過渡性質，草案授權國務院根據具體情況確定特殊政策的實施期限，期限屆滿后，所有國有企業的破產應完全依照這部法律執行。

　　“目前已有3000多家國有企業按照這些特殊政策破產，使一批國有困難企業順利退出市場。經初步摸底，還有大約2000家國有困難企業需要通過政策性破產退出市場。在這一期限屆滿后，政策性破產將徹底終結。”一位法律專家說，“不過，國有控股、國有參股的企業是否按草案規定的企業破產程序來執行，怎么按程序執行，這還需要進一步予以明確。”

　　自然人破產初露端倪

　　香港藝人鐘鎮濤因欠下巨債而無力還錢，最終申請個人破產。2002年10月，鐘鎮濤被香港法院宣告個人破產，他被限制進入高消費場所、出國等。此次提請審議的法律草案是否適用個人破產？這是社會公眾十分關注的問題。

　　賈志杰說，起草過程中，有人建議將2300萬戶個體工商戶和個人在消費信貸中可能出現的破產問題納入法律調整范圍。不過，起草組認為，實施個人破產制度的前提是，國家具有比較完備的個人財產登記制度和良好的社會信用環境，我國目前這方面制度尚不完善，將個人破產完全納入法律調整范圍，時機尚不成熟。

　　雖然草案適用范圍沒有涵蓋“普通自然人”，但是卻將合伙企業的合伙人和個人獨資企業的出資人一并納入了法律調整范圍，這意味著“商自然人”已納入了破產范圍。在破產案件終結后，他們在被免責前，應當以其取得的全部財產，對破產債權未受清償的部分，繼續承擔清償義務。

　　在法律上，“商自然人”又稱商個人、個體商人，是指獨立從事商業行為的個體商主體。“商自然人”固然表現為一個投資主體投資而設立的獨資企業，也可以表現為一個真實的自然人。

　　針對“商自然人”這種特性，草案規定，這兩種宣告破產的“商自然人”在被免責前，不得有任何高消費或者投資行為。根據規定，他們可以有權保留本人及其家庭成員必要的生活費用。

　　相關法律專家指出，將“商自然人”納入法律調整范圍，其突破意義重大，這不僅有利于公平清償債務，維護我國企業立法和企業破產法的統一協調，也能為今后建立個人破產制度積累有益的經驗。

　　破產企業職工利益至上

　　在法律不完善的狀態下，一些企業一“破”了之，最后連拖欠工人的工資也不支付。如今提請審議的這部企業破產法草案，將在最大程度上保護職工的利益。

　　草案明確規定，人民法院審理破產案件應當依法保障企業職工的合法權益。在企業破產后，企業所欠職工工資和社會保險的費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金等其他費用作為第一順序清償；在債權申報時，勞動債權無須申報就可以生效，由管理人記入債權表并予以公示。

　　此外，這部法律草案還通過一系列的制度，來保障職工的利益最大化。按照草案規定，債務人企業的職工和工會可以派代表參加債權人會議；債權人委員會中必須有一名勞動債權代表；在重整計劃表決時，勞動債權作為債權分類之一進行表決。

　　賈志杰稱，上述規定，強化了破產企業職工利益的保護，保證職工在企業破產程序中的知情權、參與權和表決權。

　　在現實情況中，有企業破產后，職工生活艱難，工作無著落，而企業的負責人卻依然開著高級轎車，大吃大喝。為防止出現這種情況，草案規定，企業董事、經理或者其他負責人違反忠于職守、勤勉盡責義務，致使所在企業破產的，應當承擔相應的民事責任；因為故意或者重大過失致使所在企業破產的，對企業承擔連帶民事賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　草案還明確，上述破產企業的負責人在民事責任履行完畢之前不得進行任何高消費或者投資活動；自破產案件終結之日起五年內不得在任何企業擔任董事、經理或者其他經營管理職務。

　　什么是高消費，這有待法律進一步予以界定。但按照一些國家破產法的規定，被限制高消費的個人，不能進出高消費場所。“別說乘坐高級轎車，這些負責人很有可能被限制搭乘出租車！”中央財經大學法律系副主任李軒說，“這將有力打擊企業負責人‘假破產、真逃債’的行為，最大程度地保護職工利益。”