即將提交全國人大審議的《破產法》草案，終于將國有企業及金融企業破產全面納入了調整范圍

　　□ 本刊記者 段宏慶

　　《財經》從全國人大財經委獲悉，如無意外，在6月底將召開的十屆全國人大常委會

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第八次常務會議上，《破產法》草案將正式提交審議。一般情況下，中國法律(草案)的出臺至少要經過全國人大常委會三次審議。所以，如果此次能夠順利進行“一讀”，《破產法》的立法進程就會大大加快，肯定能在本屆人大任期內出臺，快的話甚至明年就能正式出臺。

　　此前，2004年5月15日，全國人大財經委在湖南長沙召開了《破產法》(草案)提交人大常委會審議前最后一次也可以說是最重要的一次研討會。來自全國人大的態度非常明確：《破產法》要盡快出臺。“破產法是確立市場經濟基礎的一個關鍵性法律”，全國人大副委員長李鐵映在研討會上指出《破產法》要爭取盡快出臺，而不要苛求立法一步到位，解決所有問題。

　　在這種基調下，國有企業及金融企業破產等問題在此次討論會上初步達成了多數人的共識。十年前即已經駛入立法隧道的《破產法》終于看到隧道盡頭的亮光。

　　國企破產：折衷入法

　　“這次新制定的《破產法》(草案)，在調整對象上最大的一個突破就是準備至少把適用范圍擴大到所有的企業，力求保證市場經濟下法律適用的統一。”5月17日，《破產法》起草工作組專家、中國人民大學教授王欣新告訴記者。

　　目前，我國破產法律制度非常不統一。1986年出臺的《企業破產法(試行)》明確規定只“適用于全民所有制企業”；其他企業、公司的破產則依據《民事訴訟法》、最高法院的司法解釋等，這種狀況非常不利于保護債權人的利益。特別是《企業破產法(試行)》的實施，受行政干預甚大，沒有政府的審批，沒有企業職工安置方案，法院對國有企業的破產案件往往就不予受理。

　　據記者了解，在《破產法》起草的最初階段，為與現行國務院的政策性破產規定銜接過渡，起草小組曾考慮過單列一章規定國有企業的破產問題，但因其背離了制定一部統一《破產法》的初衷而被拋棄。

　　目前，大多數國有企業的破產主要是依據國務院的有關規定，一般人們稱為“政策性破產”，它最受爭議的地方就是把全部破產財產首先用來安置破產企業的職工，而不是用來償還企業所欠債務，這嚴重損害了債權人利益，而且明顯違背法治原則，特別是破產企業的抵押財產也原來安置職工，這是與《擔保法》嚴重沖突的。但過去計劃體制下“低工資”以及社會保障不健全等原因造成的對國企職工的歷史欠債又不能放手不管，所以才形成這樣一個局面。

　　經過10年的爭議，國有企業的破產問題必須納入到《破產法》中調整已成共識，但涉及到職工安置等特殊問題時，盡管仍存在一定爭議，但在《破產法》草案中準備規定其“適用國務院的有關規定”。

　　自1994年就參加起草小組、對中國破產立法進程如數家珍的中國政法大學教授王衛國告訴《財經》，現在《破產法》草案的條文，較起草小組原來的設想有所不同。原設想的口徑為：“國有企業破產的特殊事宜由國務院另行規定。”專家們認為，“另行規定”就意味著國務院需要出臺新的規定，在現階段制定的規定，必然較過去的規則更加符合市場經濟發展的形式，減少法律沖突。而“適用有關規定”則意味著現行規定繼續生效，國企破產問題還是沒有完全走出舊格局。

　　不過，專家們雖然惋惜，但并不認為這個問題像過去一樣至關重要。王衛國告訴記者，據國家發改委的相關報告，目前還需要進行政策性破產的國有企業最多再持續三年就能徹底解決完，它的存在已經不會嚴重妨礙《破產法》的實施，因為新《破產法》草案現在提交審議，最快也得明年才能通過，后年才能實施。

　　國有企業破產的職工安置，這個一直嚴重影響到《破產法》出臺但又確實不應屬于《破產法》調整的關鍵性問題，最終還是可能要靠法律之外的因素解決了。

　　金融企業破產：來自央行銀監會的支持

　　“金融企業、自然人是否適用破產法”也是破產法起草中爭議比較大的問題。特別是金融企業破產問題，由于中國長期未建立存款保險制度，所以很多人擔心金融企業特別是銀行破產會導致社會的動蕩。

　　王欣新告訴記者，草案最初是考慮規定商業銀行和非銀行金融機構不適用《破產法》，對它們單獨立法解決。但問題是，《商業銀行法》等相關法律中已經有銀行破產和一些非銀行金融機構的規定，如果單獨立法，操作起來立法成本很高，且不知何時能夠出臺，難以適應現實需要。也有人考慮過，在《破產法》草案里面再加一章：銀行和非銀行金融機構破產的特別規定。但對起草小組來說，需要協調各方利益與立場，進行調研及起草工作，時間已經來不及了。

　　來自央行的表態幾乎是決定性的。在5月15日的長沙會議上，中國人民銀行副行長吳曉靈表示，央行支持將銀行和金融機構納入到《破產法》草案的調整范圍內。她指出，金融機構破產已經是一個現實性問題，近年來已經發生多家金融機構關閉事件。央行已經形成了一套處理機制。吳曉靈還舉1998年海南發展銀行關閉案為例，說明金融機構如不及時關閉，將導致窟窿越拖越大，造成無謂損失。另外，吳曉靈稱，根據目前央行的相關規定，金融機構關閉時，自然人存款均足額支付。

　　來自銀監會的態度亦支持將銀行和金融企業破產問題納入到《破產法》草案的規定中。所以共識很快就達成了：銀行和金融企業破產在一般程序上適用破產法的規定，但涉及到商業銀行破產中，特殊問題“適用有關的規定”。

　　“這是符合國際原則的。”王衛國告訴記者，很多國家在銀行破產問題上都是采用“審慎原則”，商業銀行的破產都需經過央行批準。

　　自然人破產：一個邏輯延伸

　　至于今年初曾經一度沸沸揚揚的“自然人破產”問題，王衛國告訴記者，在《破產法》起草過程中確實有一些意見認為需要考慮一下自然人破產的問題，但他個人認為自然人破產，特別是作為消費者的自然人破產目前并不適合中國國情。

　　起草工作組專家、中國政法大學教授李曙光則告訴記者，《破產法》草案稿中從來沒有出現過“自然人破產”。只不過由于新破產法將適用于一切企業，也就包括適用于非法人的合伙企業、個人獨資企業，由于此二者是合伙人或出資人對債權人承擔無限責任，所以，如果允許合伙企業、個人獨資企業破產，就應該允許其合伙人或出資人破產，所以草案規定了“破產法適用于合伙企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人”，這實際上就是“商自然人破產”。不過，個體工商戶不在此例。

　　現實考驗

　　《破產法》工作組專家、中國社會科學院法學所教授鄒海林曾在一次法學論壇上指出，《破產法》10年不能出臺，原因不在立法過程本身，而在《破產法》之外有三大懸念未解：社會保障、國企改革、金融風險。經過多年的磨合，后兩個問題大致取得了多數人接受的表達方式，但并非所有的爭議都就此消散。

　　據記者了解，在此次《破產法》研討會上，各種爭議仍然存在，如來自全國總工會、勞動和社會保障部的官員與來自銀行方面的人士就圍繞破產企業職工權益保障、破產清償順序中職工優先權等問題就一度爭執不下。

　　不過，起草工作組專家、中國政法大學教授王衛國樂觀地認為，這不會影響到各方對草案的基本態度。“真正關系到草案能否通過的時候，大家都會做出權衡的。而現在各方面的共識就是要合力促成這部法律的出臺。”因為，“這部法律太重要了。”

　　“這是一部較為成熟的立法。”李曙光談及目前將提交審議的破產法草案時，顯得十分自信，他認為這個法律草案如果能夠通過，將成為中國市場經濟中一部具有示范性作用的經典法律，因為它的設計完全是按照市場化標準，符合現代市場經濟發展的要求。特別是這個草案除規定了國際上通行的重整、和解制度之外，還規定了“跨境破產”這樣的世界性熱點問題，可以看出這個法律草案的時代意義。

　　在記者采訪中，幾位參與立法的專家都對草案的內容表示了高度評價，但又都對它能否得到有效實施表示了擔心。

　　王欣新告訴記者，從草案自身來說，目前的規定還是顯得不夠細致，因為《破產法》是一個技術性很強的法律，程序應該是規定得越細越好，在這方面不應受到約束，像國外的《破產法》一般都是三四百條，甚至是厚厚的一本書，而當前這個《破產法》草案稿才有160多條，“還是“粗”了一些”。

　　李曙光指出，草案在違反《破產法》的法律責任部分，罰則規定偏輕，對違反破產程序，特別是利用破產程序逃債的的企業的處罰顯得威懾力不夠。“違反《破產法》，最高處罰才幾十萬，違法成本也太低了。”

　　王欣新認為，在違反《破產法》的責任承擔上應該多增加一些民事賠償方面的規定，凡是利用《破產法》進行逃債或者其他惡意行為，造成債權人利益損失的，都要承擔全部民事賠償責任，這樣才能真正從經濟上打擊破產欺詐逃債行為。

　　王欣新告訴記者，德國等一些國家的《破產法》甚至規定，如果債務人企業喪失清償能力，企業董事、經理等高管人員必須在一定時間內向法院申請破產，如果惡意放任，導致債務膨脹，膨脹部分由這些人承擔，而且還要追究其刑事責任。但他也指出這種規定在中國目前無法借鑒，“我們現在是該破產都還破產不了呢。”

　　對于目前中國已經出現的一些集團公司、控股企業利用上市公司大肆造假圈錢，大股東瘋狂侵吞上市公司資產，然后數十億資產“一破了之”的情況，王欣新認為，目前在中國現有的法律體系中還無法有效解決，因為母子公司、關聯企業的正當行為識別制度在全世界都是一個難題，如果能夠充分確認關聯企業之間或者母子公司濫用權力，導致債權人損失，通過“揭開公司面紗”，可以追究它們之間的連帶責任，但這種制度絕不是破產法自己就能建立起來的，需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。但目前，我們的《公司法》對母子公司、對關聯企業等等沒有任何規定。

　　“《破產法》不是萬能的。”王衛國告訴記者，解決中國經濟發展中的實際問題，不能指望一兩個法律，需要的是整個法律體系的健全和統一。而且，更重要的是，“要重塑我們中國人的道德！”他說。