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茅于軾
三農(nóng)問(wèn)題的解決過(guò)去多半從農(nóng)業(yè)本身看，提出的辦法是想方設(shè)法增加投入，提高產(chǎn)出，保護(hù)價(jià)格，減輕負(fù)擔(dān)。這些辦法有的有點(diǎn)效果，但是總起來(lái)看是無(wú)效的，因?yàn)榉治鰡?wèn)題的角度錯(cuò)了。要想三農(nóng)問(wèn)題得到徹底解決，必須從農(nóng)業(yè)和整個(gè)社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的需求作分析。
農(nóng)業(yè)包括了從土地獲得產(chǎn)出的多種活動(dòng)，但是占大頭的還是糧食種植。在種植業(yè)中糧食的播種面積占總種植面積的69%。占我國(guó)人口65%的農(nóng)民產(chǎn)出的糧食，其中自己消耗的占40%，用作商品提供給非農(nóng)人口的大約為60%(飼料部分也算商品)，這樣低的商品率，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)民投入的勞動(dòng)很大一部分還是為了自己的糊口。糊口之外的剩余相當(dāng)有限。這樣的農(nóng)民注定富不起來(lái)。種其他作物的農(nóng)民和糧農(nóng)之間存在著自然的平衡，如果其他農(nóng)民很富，糧農(nóng)將放棄糧食種植。有這么多農(nóng)民種糧，證明其他農(nóng)民也不富有。
總體上看，農(nóng)業(yè)給農(nóng)民社會(huì)之外的人提供的產(chǎn)品主要是食物，除了糧食還包括肉，蔬菜，禽蛋，魚，糖等。非食物的產(chǎn)品如棉花，藥材，花卉在我國(guó)的農(nóng)業(yè)中產(chǎn)值所占比例很有限。八億多農(nóng)民主要是忙吃的，而全國(guó)人民肚子是有限的，現(xiàn)在城里人還要減肥，吃得更少。所以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需求相當(dāng)有限。農(nóng)產(chǎn)品要想出口是相當(dāng)困難的，主要因?yàn)槲覈?guó)人口密度高，土地稀缺，特別是平原地只占國(guó)土面積的12%，種植業(yè)沒(méi)有多大的比較優(yōu)勢(shì)。主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格都比國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格高，出口根本不可能。同時(shí)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)要求很高，我國(guó)的產(chǎn)品達(dá)不到這些標(biāo)準(zhǔn)就很難出口。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)因?yàn)槌抢锶酥徽?0%多，容量很有限，國(guó)際市場(chǎng)因?yàn)槿狈Ρ容^優(yōu)勢(shì)，這一基本情況限定了我國(guó)農(nóng)業(yè)總的市場(chǎng)規(guī)模，不論如何做文章，跳不出這個(gè)圈子。
這一分析說(shuō)明了為什么增加投入，提高產(chǎn)出等傳統(tǒng)政策解決不了農(nóng)業(yè)問(wèn)題。產(chǎn)出得越多，由于市場(chǎng)規(guī)模的限制，結(jié)果不是農(nóng)民增收，而是價(jià)格下降。改革以來(lái)我們的工資漲了大約15倍，但是大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格都漲不到10倍。比如豬肉只漲了8倍，面粉漲了5倍，雞蛋最慘，只漲了1。5倍。而且過(guò)去城里人的工資中有55%用于吃的方面，現(xiàn)在只有40%用在吃的上。如果還按照老的思路搞下去，產(chǎn)出越多，對(duì)農(nóng)民的傷害越大。近來(lái)土地撂荒的情況越來(lái)越多，正是這種政策造成的后果。一個(gè)土地稀缺的國(guó)家，由于不計(jì)成本地投入，造成產(chǎn)量過(guò)剩，土地多余，農(nóng)民出走。
過(guò)去幾年，政府實(shí)施了高于市場(chǎng)的保護(hù)價(jià)，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，再加凍結(jié)農(nóng)用土地，不許把農(nóng)用地改作它用，結(jié)果是糧食生產(chǎn)過(guò)剩。我國(guó)是一個(gè)糧食進(jìn)口國(guó)，可是1999以來(lái)連續(xù)三年大量出口糧食。因?yàn)榧Z食太多，沒(méi)處放，國(guó)務(wù)院撥專款修糧庫(kù)，還是裝不下，而且經(jīng)濟(jì)上也不合算，只好補(bǔ)貼出口。平均每噸糧要補(bǔ)貼30美元。這三年用于補(bǔ)貼糧食出口的錢大約為八億美元。現(xiàn)在加入了世貿(mào)組織，不可以再補(bǔ)貼出口，如果糧食產(chǎn)量再不減下來(lái)，價(jià)格還要往下走。
我們的糧食政策一直存在著很大的誤解，主要因?yàn)?9年到61年餓死過(guò)兩千多萬(wàn)人，對(duì)糧食不夠吃有特殊的恐懼。客觀地看，我們糧食進(jìn)口多的時(shí)候也只不過(guò)兩千多萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)總消費(fèi)量的4-5%。所用的外匯只有30億美元，占我國(guó)每年出口創(chuàng)匯的1%多一點(diǎn)。(相比之下我國(guó)石油進(jìn)口占總消費(fèi)的三分之一，每年要用匯150億美元)。只要世界糧食市場(chǎng)還在運(yùn)作，中國(guó)人絕對(duì)餓不死。我們有足夠的錢買糧食吃。即使糧價(jià)翻番也不足懼。餓死人是因?yàn)闆](méi)有了糧食市場(chǎng)。1959年我國(guó)出口糧食近500萬(wàn)噸，足夠2000萬(wàn)人吃一年。但是因?yàn)槭袌?chǎng)不起作用，糧食從更稀缺的地方運(yùn)到了不稀缺的地方。餓死人就在所難免。當(dāng)今世界上大規(guī)模餓死人的地方也是市場(chǎng)不起作用造成的。只要糧食市場(chǎng)在，只有少數(shù)最窮的人可能餓死。他們雖然生理上極端需要糧食，但是市場(chǎng)不會(huì)照顧到?jīng)]有購(gòu)買力的需求。我國(guó)雖然是窮國(guó)，有些人還吃不飽，但是沒(méi)有人餓死。要想避免大規(guī)模餓死人，最重要的是保護(hù)國(guó)內(nèi)外的糧食市場(chǎng)，而不是直接去增加糧食生產(chǎn)。
說(shuō)了這些。不難看出三農(nóng)問(wèn)題的出路何在。辦法就是減少農(nóng)民，讓農(nóng)民變成城里人。每有一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，就減少一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，增加一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的 消費(fèi)者，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格就能升高一點(diǎn)，農(nóng)民的生活就能改善一點(diǎn)。這才是三農(nóng)問(wèn)題的根本出路。只有農(nóng)民進(jìn)了城，增加農(nóng)產(chǎn)品的政策才能起作用。否則這些政策只會(huì)添亂，幫不上忙。我們看一看世界上富有的發(fā)達(dá)國(guó)家，除了那些地廣人稀，依靠高效農(nóng)業(yè)出口為生的國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口都少于10%，而我國(guó)土地緊張的國(guó)家卻有60%多的人生活在農(nóng)村。
我國(guó)為了解決農(nóng)民人多地少的問(wèn)題，提出來(lái)的辦法是不允許農(nóng)用土地改作非農(nóng)之用。這是一項(xiàng)倒行逆施的政策。政策的根據(jù)是我國(guó)只用了全世界7%的耕地，養(yǎng)活了全世界22%的人口，換句話講，我國(guó)的耕地人口負(fù)擔(dān)率是世界平均值的三倍多。可是沒(méi)有看到我國(guó)的人口密度也是世界平均值的三倍。全世界平均每平方公里45人，我國(guó)是135人。如果把西藏，新疆，青海等地廣人稀的地區(qū)去掉，我國(guó)的人口密度要翻番。東部人口最密的12個(gè)省份的平均密度是每平方公里509人(1998年數(shù)據(jù))，是世界平均值的十幾倍。可見我國(guó)東部的人口密度與世界平均值之比遠(yuǎn)超過(guò)耕地的人口負(fù)擔(dān)率和世界平均值之比。所以問(wèn)題不是農(nóng)業(yè)用地緊張，而是全面的土地緊張;不是農(nóng)業(yè)用地效率很高，其他用地大量浪費(fèi)，而是恰恰相反。要解決土地緊張的問(wèn)題，辦法是提高土地的利用效率，節(jié)約土地。農(nóng)民進(jìn)城是可以節(jié)約土地的，因?yàn)檗r(nóng)民在農(nóng)村占用的土地比在城市里占用的多，而且多半是比較好的地。每有一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，雖然占用了一小點(diǎn)城市用地，但是增加了較多的農(nóng)業(yè)用地。要做到這一點(diǎn)必須放開對(duì)城市用地的限制。不能想象，未來(lái)幾十年有幾億農(nóng)民要進(jìn)城，而城市用地不允許擴(kuò)大。一塊土地應(yīng)該派作什么用場(chǎng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要靠市場(chǎng)去解決，其原則是要用于產(chǎn)出最大的用途。這不是用行政命令可以解決的問(wèn)題。其實(shí)這還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老想法在起作用。 要想鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，還要解決土地所有權(quán)的問(wèn)題。土地一方面是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，起到保護(hù)他們的基本生存能力的作用，另一方面又把農(nóng)民束縛在土地上，阻礙了農(nóng)民的自由流動(dòng)。要兼顧土地的這兩方面作用是很困難的。但是不同的階段每種作用的重要性不同，或許可以找到讓農(nóng)民進(jìn)城又能有基本生活保障的過(guò)渡辦法，按照各省的具體情況逐漸分階段給于解決。解決中有一條原則必須堅(jiān)持，就是農(nóng)民的自愿。
農(nóng)民進(jìn)城能不能找到工作，或者會(huì)不會(huì)搶了城里失業(yè)工人的飯碗？農(nóng)民進(jìn)城，他們不但是生產(chǎn)者又是消費(fèi)者。作為消費(fèi)者會(huì)買吃的，買穿的等等，從而增加城里的工作崗位。而且他們把所賺的錢匯回家去，在他們的家鄉(xiāng)發(fā)生購(gòu)買，買的最終都是城里工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品，也間接增加城里的工作崗位。所以農(nóng)民進(jìn)城打工，其結(jié)果是活躍了經(jīng)濟(jì)，增加了國(guó)民生產(chǎn)總值，也增加了就業(yè)。當(dāng)前找工作困難，并不是農(nóng)民進(jìn)城造成的，而是與總需求不足有關(guān)。同樣在總需求不足的情況下，農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)民不進(jìn)城比較，進(jìn)城能夠緩解總需求不足的問(wèn)題。根據(jù)凱恩斯的研究，失業(yè)是和工資缺乏彈性有關(guān)(工資能上不能下)，農(nóng)民進(jìn)城打工工資更富有彈性，能夠增加就業(yè)，增加消費(fèi)，更能幫助經(jīng)濟(jì)走出困境。至于搶了城里人的飯碗，更缺乏充足的 理由。憑什么城里人的就業(yè)要優(yōu)先考慮？中國(guó)人和外國(guó)人還要公平競(jìng)爭(zhēng)，更不應(yīng)該歧視農(nóng)民工。事實(shí)上已經(jīng)有上億的農(nóng)民工進(jìn)城打工，失業(yè)問(wèn)題并沒(méi)有因此而加重。失業(yè)的發(fā)生主要是國(guó)有企業(yè)下崗造成的，和農(nóng)民工進(jìn)城基本無(wú)關(guān)。
現(xiàn)實(shí)情況是已經(jīng)有大量農(nóng)民工進(jìn)了城，現(xiàn)在的問(wèn)題是他們很難在城里定居下來(lái)，因?yàn)閷?duì)他們來(lái)講，定居的成本太高，不得不選擇流動(dòng)打工，寧可忍受家庭分居的痛苦，孩子得不到管教，老人得不到照顧，配偶得不到恩愛，在城里過(guò)著半地下的生活。每到五一，國(guó)慶，大城市清理流動(dòng)人口，這是他們最害怕的日子。收容部門有權(quán)隨便把他們抓起來(lái)遣送回家，不但自己掏路費(fèi)，還要交五六百元的所謂收容費(fèi)。即使運(yùn)氣好，沒(méi)有被遣送，到回家的時(shí)候能不能按時(shí)拿到工資還是大問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)春節(jié)前北京的搶劫偷竊案件中有三分之一是和農(nóng)民工沒(méi)有按時(shí)拿到工資有關(guān)。公民基本權(quán)益的起碼保障是農(nóng)民工最最緊迫要解決的問(wèn)題。
降低農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锶说某杀荆俏磥?lái)我國(guó)一個(gè)重大的政策課題。不能解決這個(gè)問(wèn)題，三農(nóng)問(wèn)題就會(huì)拖下去。當(dāng)然首先是公民權(quán)的保障和勞動(dòng)法的切實(shí)執(zhí)行。其次是地方要有充足的財(cái)力，用來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。世界銀行2003年的世界發(fā)展報(bào)告(提前出版)介紹Ades， Giaeser和Henderson的研究結(jié)果，證明中小城鎮(zhèn)的發(fā)展和財(cái)政權(quán)的分散度有密切關(guān)系。財(cái)權(quán)下放有利于中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。還有就是降低住房的價(jià)格。現(xiàn)在大多數(shù)市政府都想抬高房地產(chǎn)的價(jià)格，大家都能從中撈到好處，但是提高了城市的整體成本，降低城市的競(jìng)爭(zhēng)能力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看副作用是不小的。市政府有必要辟出土地建造廉價(jià)住房，簡(jiǎn)化遷居手續(xù)，迅速擴(kuò)大農(nóng)民工定居的機(jī)會(huì)。這些是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本之道。
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