大量地方債都在以不規范、變通、隱蔽的形式發生，且規模不斷膨脹；必須首先確定地方政府的職能定位——究竟是經濟增長，還是公共服務

　　本報記者 張宇哲

　　地方財政通過發債融資能否解決財政困難？地方政府是否可以通過發債解決市政建

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設資金？近日在北京舉行的一次研討會上，財政部、發改委、國務院發展研究中心、社科院、北京大學等方面的專家就此爭執不下。

　　盡管觀點交鋒激烈，但與會專家都強調，必須首先確定地方政府的職能定位——究竟是經濟增長，還是公共服務？

　　財政體制缺陷

　　在國務院發展研究中心宏觀部財政金融研究室主任倪紅日看來，現行財政體制的缺陷，使地方財政行為扭曲，最近曝出的江蘇“鐵本事件”，就是因現行財政體制的缺陷所致。

　　“如果把地方財政寓于整個財政體制中，并不存在地方與中央政府的‘對講機制’。實際上，地方政府與中央政府的博弈非常激烈。”倪紅日認為，地方政府較大程度上仍是城市經濟發展的主導因素，這一點從其招商引資的力度就可體現。

　　但為了發展的需要，地方政府會以全年的財政支出來確定收入指標，并根據財政收入規模擴大支出；當財政支出超過規模時，地方政府又會根據這一支出指標擴大下一年度的收入指標，形成惡性循環。

　　同時，地方政府等同于國有企業的“老板”，城市財政擔負著國有企業的全部無限責任，包括發展、生產、破產等；它也要承擔城市市政建設和發展職能。受《預算法》的約束，地方政府必須保持地方財政的平衡，這加劇了其自我培植財源、追求利益的迫切性。

　　一個現實問題是，地方政府稅權很小，沒有發債權；現行分稅制的財政體制對地方政府的激勵過大，比如新增的增值稅是按照1：3的比例留存地方，所以地方政府肯定要追求本地的經濟增長，會有一種積極培植財源創收的沖動。

　　據倪紅日了解，全部財政支出(不包括赤字)80%以上都在地方政府。這牽涉到政府績效監督考核體系是否應該建立？隨之衍生的一個新問題是“考核什么”——是經濟增長還是公共服務？現行財政體制的設計是刺激經濟增長，偏重效率，忽略公平，那么政府財政體制的目標、安排原則究竟是什么？應以效率還是公平優先？

　　預算外資金的支撐

　　據倪紅日考察城市財政現狀得出的結論，城市財政的基本狀況是“預算內資金管吃飯，預算外資金管建設和福利”。以北京為例：預算內的生產性投資至今已下降到10%，非生產性投資(主要是市政建設方面)也呈下降趨勢，還不如建國初期。

　　這說明地方政府城市建設的資金，相當的比重來源于預算外，包括以政府為依托的投資公司。這些龐大的政企聯合體公司——資產組合多樣的投資和實業公司——與城市財政有著各種潛在資本關系。

　　同樣的情況也發生在上海。財政部財科所賈康介紹，在浦東建設中，財政正規渠道預算內安排的配套資金只占整個很小部分，其他預算外資金來源中，很重要的一條是由政府操縱、以公司形式籌集的公司債、項目債。這些項目債就是地方政府的變相地方債，所支撐的項目大量來源于預算外資金。

　　據了解，這在地方上是普遍做法，很多大的地方項目都是如法炮制。

　　變相地方債五花八門

　　深化財政體制改革，要求形成一個相對合理的分稅制財政。大量變相的地方負債該怎么處理？就中國現行制度看，《預算法》第28條規定：除法律和國務院另有規定，地方政府不得發行地方政府債務。

　　賈康介紹，從官方規定的有據可查的記錄中，找不到任何案例和法律，開啟地方發債融資的口子，也沒有一個國務院特設批準的先例。

　　但現實情況完全不同。從他近兩年搜集的資料看，大量地方債以不規范的、變通的、隱蔽的形式不斷發生，且規模不斷膨脹。

　　更嚴重的是，地方還存在其他更加復雜的混沌狀態的負債，而且越到基層情況愈加五花八門。例如，2000年啟動農村稅費改革后，農民的利益得到了保障，但基層財政要承擔的義務教育、農村五保戶的配套資金等事項，財政資金不足支持，矛盾凸顯尖銳。有的地方政府通過發債填補缺口，有的地方甚至出現了通過發債融資上繳中央的企業稅。

　　關于中國基層政權縣鄉兩級的實際負債，有一種統計是2000年時約達3700億元，這在當時已是天文數字。近幾年這個數字進一步膨脹，僅四川省的地方負債就近800億元 。

　　市政債的可行性

　　有關專家建議，應給地方債一個合法制度，有必要“開正門，堵后門，還要修圍墻”。

　　賈康認為，既然《預算法》中有“地方政府不得發行地方政府債務”的規定，就應為地方政府發市政債券建立一套可操作規則。不過，來自財政部財科所的研究員劉尚希教授對此持不同意見，他認為，中國還不具備發展市政債券的基礎條件。

　　在他看來，城市市政發展融資，首先應該分清地方政府的債務是直接債務還是或有負債。地方政府大量的債務實際上是或有負債，這不能算真正的債務，其法律上的責任主體是與政府有關系的企業。

　　“如果將或有負債合法化，就等于承認或有負債法律上的責任主體是政府，就會打破政府與企業間的防火墻，政府是自己找了個包袱來背。”劉尚希認為，地方政府是中央政府的代理人，省級是中央的代理人、縣級是省級的代理人，以此類推；下一級政府的債務實際上都是上一級政府的或有債務，就是由這種委托代理關系決定的。

　　他認為，地方縣鄉財政的困境是因為委托代理的鏈條過長造成的。作為代理人，地方政府不會考慮風險；假如給地方政府發債放“綠燈”，不僅擴大了風險，潛在的危機還在于使未來的政府受傷害，下一代百姓寅吃卯糧。按照這個邏輯，地方政府是否需要為項目融資借債、借債的目的是否是追求“政績工程”，將直接涉及政府的職能如何定位問題。

　　劉尚希認為，根本的問題是政府不應大包大攬市政建設。比如沈陽，市政建設是圍繞項目融資，通過市場機制來運行的。