□ 文/李曙光

　　國家對經濟的宏觀調控在任何情況下都不能違背市場經濟的基本理念，不能對市場經濟的法治基礎構成損害

　　由于十幾年來經濟改革過程中對統籌協調發展的忽視帶來改革中積累的深層次矛盾

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爆發，加上去年SARS以后噴發的投資饑渴癥, 今年一季度以來,在全國各省區都出現了固定資產投資增長勢頭過快，土地資源、煤電能源與原材料全面短缺，鋼材、石油價格飛速上漲的局面。面對這種經濟發展不健康的情形，中央政府及時采取一系列政策措施，進行宏觀調控。

　　這些措施包括把國土資源部調整為宏觀資源控制部門，遏制對土地的濫行開發和對耕地的擠占現象；提出科學發展觀，糾正地方政府片面追求短期和單向的利益本位政策;抽緊銀根等，以給各地的投資饑渴癥降溫，促使過熱的經濟繼1993年之后第二次軟著陸。應該說，中央政府審時度勢，因時制宜，采取的這一系列政策措施是及時的、有效的。那么從法律的角度如何來認識宏觀調控，中央政府宏觀調控的權力來源是什么，宏觀調控的法律規制有哪些，宏觀調控權的法律限制又是什么呢？本文就此談談看法。

　　什么是宏觀調控

　　“宏觀調控”作為經濟學范疇和法學范疇，內涵有所不同。在經濟學中,“宏觀調控”幾乎可與“國家干預”、“政府調節”等通用，政府為彌補市場缺陷對國民經濟進行“調節”(adjustment)和“控制”(control)的各種措施都可歸納為“宏觀調控”。

　　而在法學中,“宏觀調控”反映為一個個具體的制度設計和制度安排，這種制度設計和制度安排體現為一套權威性高的法律規范和穩定性強的政策手段。而這些法律規范和政策手段往往是涉及到有關宏觀經濟和社會綜合目標的實現。可以說，從法學的角度來做個定義的話，宏觀調控指的是在一個特定的經濟和社會發展時段，特別是在市場失靈時，中央政府從社會公共利益出發，為實現宏觀經濟和社會變量的基本均衡與經濟社會結構的優化，引導國民經濟持續、健康、協調發展，在現有法律規范的基礎上對國民經濟和社會所進行的總體調節和控制。

　　宏觀調控的權力來源

　　從法律上說，中央政府的宏觀調控權力必須具有合法性，也就是說運用宏觀手段治理社會、主導市場的時候，必須具有法律依據。從形式上看，宏觀調控權來源于法律上的明確授權。在把法律僅理解為制定法的情況下，宏觀調控權的確立、分配和行使等內容，要通過國家制定的法來加以體現。此外，宏觀調控權也是國家的經濟管轄權的具體化。作為國家主權或更為具體的管轄權的組成部分，從根本上說，宏觀調控權同樣是整個國民總體的一項重要權力。

　　隨著經濟社會的發展，國家的職能和權力也在不斷膨脹，這在很大程度上影響著宏觀調控權的產生和發展。由于“現代市場經濟就是有宏觀調控的市場經濟”,已成為一個較為公認的命題，因此，宏觀調控也被認為是現代國家新獲取的一項重要職能，其目標是解決經濟、社會領域的諸多現代問題。此外，由于宏觀調控作為一種公共物品，是私人主體所不能提供或無力提供的，因而只能由國家承擔起提供公共物品的重任。從這個意義上說，宏觀調控首先是國家的一項義務，其次才是國家的一種權力。

　　憲法是國家的根本大法，在整個法律體系中起著母法的作用。中央政府在代表國家行使宏觀調控權的時候，首先必須具有根本法的依據。

　　在中國經濟改革進程中，中央政府頻頻使用宏觀調控手段。人們不禁要問，其權力的合法性來源是什么？1993年3月通過的憲法修正案為中央政府的宏觀調控職能做了一個注腳，提供了一個基本法的依據。1993年憲法修正案規定:“國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”同時，作為國家立法機關的全國人民代表大會通過的《國民經濟和社會發展“十五”計劃》將中央政府的主要職能定位為“搞好宏觀調控和創造良好的市場環境”。應該說，這使得中央政府因應時勢的宏觀調控有了合法性。

　　問題是，中央政府宏觀調控權力的邊界在哪里？中央政府在使用宏觀調控權力時，是不是事無巨細都要宏觀調控，其宏觀調控的權力行使是否要科學論證，宏觀調控的決策過程是否公開，宏觀調控權力行使有無監督，宏觀調控的效果如何誰有權力評估，宏觀調控的決策失誤應否承擔責任？這是在現代市場經濟條件下，一個法治政府在進行宏觀調控時所面臨的重大問題。

　　調控手段與法律規制

　　按照經典的自由市場理論，政府調控市場的手段無非是兩種：一是財政與稅收手段，一是金融貨幣手段。財政與稅收手段用來強化或弱化政府對經濟發展的推動力，在中央政府所轄各地區進行轉移支付，調節貧富差距，并作為“慈善家”提供公共物品和就業機會。金融貨幣手段則是通過利率機制、控制貨幣信貸規模、實施外匯管制等手段來實現中央政府調控市場的目的。

　　在像中國這樣的轉軌國家，中央政府除了上述兩種手段外，還有一項重要的但常被忽視的手段，即國家資源的調配手段。由于城鄉二元結構的存在，土地與能源資源的短缺，中央政府對國家資源的釋放度和控制性就成為一種很重要的宏觀調控。

　　上述中央政府的三種調控手段實際上是與相應的法律制度安排密切相關，相應的法律規制是中央政府上述三種手段的合法性來源。如果沒有相應的法律規制，中央政府的宏觀調控就有可能僭越法律的授權和被濫用。有的學者認為，為使我國現行宏觀調控法律法規系統化，確保國民經濟健康、快速和持續增長，集中規定宏觀經濟的調控原則、調控主體、調控客體、調控程序、調控責任和宏觀經濟爭端解決機制等基本問題，迫切需要制定《中華人民共和國宏觀經濟調控法》。我不認為這個法是必要的。

　　中央政府宏觀調控法律機制的完善主要在于市場經濟基本法律制度的完善，一部單行的宏觀調控法是解決不了市場經濟基本法律制度構建的。我認為，有關政府宏觀調控的市場經濟法律規制主要是指四個層次的法律：一、與市場經濟的產權相關的法律規制，如憲法對公私產權的保護、稅收基本法、財產法、土地法、國資法等等；二、有關與市場經濟運行相關的法律規制，主要指的是市場的進入、交易和退出的法律制度，如公司法、合伙法、個人獨資法、商業銀行法、工商登記法、合同法、票據法、擔保法、證券法和破產法等；三、有關政府管制的法律，如反壟斷法、反不正當競爭法、外匯管理法、環保法等；四、有關勞資關系和社會保障的法律制度，如勞動法、保險法、社會救濟法、國民健康法等。上述法律制度的完善是政府宏觀調控手段有效性的前提。

　　宏觀調控權的法律限制

　　西方市場經濟國家的宏觀調控一開始就是建立在自由競爭的市場經濟理念和財產所有權不可侵犯、意思自治和契約自由所構成的法治基礎上的，這為國家宏觀調控的內涵界定提供了一種限制性標準：國家對經濟的宏觀調控在任何情況下都不能違背市場經濟的基本理念，不能對市場經濟的法治基礎構成損害。在這種觀念的指引下，當國家宏觀調控權的行使有突破底限的可能時，法治便成為政府不得不面對的一道障礙。我國的國家宏觀調控的制度背景是：政府官員缺乏法治理念、缺乏依法行政的傳統；政府的治理社會方式是干預型和介入型，政府是全能政府；市民社會和私權至上的制度框架沒有建立起來；沒有契約自由和意思自治的傳統。因此在賦予中央政府宏觀調控權的同時，更應著力于限制國家宏觀調控的權力范圍和權力行使方式，以保護市場經濟的微觀基礎不受政府濫用強制權力的破壞，并注重當公民合法權益受到國家宏觀調控的侵害時有切實有效的救濟手段。

　　對于中央政府的宏觀調控權的法律限制，更主要的來源于《憲法》和《立法法》，我國憲法對中央政府的權力職能的定位以及立法權的規定，《憲法》中的質詢與詢問，對行政機關的規范性文件的審查，罷免和撤職，以及《立法法》對立法權限和程序的明確規定，都界定了中央政府宏觀調控權的邊界。同時，《憲法》和《立法法》規定“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律”、全國人民代表大會常務委員會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”，這些條文對宏觀調控機關違反法律行使宏觀調控權提供了最后的法律救濟手段。

　　(作者系中國政法大學研究生院副院長)