(一)主觀管理理念與客觀管理需求的矛盾

　　深圳作為移民城市，上世紀八十年代初就確立了嚴格控制人口的管理思路，1981年省政府批轉深圳市革委會關于加強外來人員管理的一份報告中明確提出，各地民工來深工作必須要有當地政府干部帶隊，集中管理，規定用工單位必須到市“清理外來人員管理辦公室”領取許可證，憑許可證到公安機關辦理居留證件。隨著形勢發展，1984年啟用暫住證，將

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“集中管理”思路演化為用工單位事先向勞動部門提出申請的“指標控制”。1990年成立了市人口管理領導小組，在承認并開辦“非勞務暫住證”同時，又明確了用“經濟手段”(勞務證每年300元、非勞務每年150元增容費)的輔助調節思路，每年從廣大流動人口身上收取巨額資金用于公安、教育、計生等部門。1995年市人大通過《深圳經濟特區暫住人員戶口管理條例》，以地方立法形式確立了“以辦證為管理手段，前置管理，與清查處罰相結合”所謂“以證管人”的管理思路，并沿用至今。

　　從上述發展軌跡看出，歷屆政府一直沿用改革開放之初帶有“防備”意識的流動人口控制思路，在深圳戶口高含金量背景下，常住人口集體潛意識中的“擠公交車心理”(即沒擠上公交車的拚命往上擠，擠上去的又希望車下的不要再擠上來了)又對作為本身也是常住人口的決策者產生著影響。目前外來人口管理主流理念是：從比較狹隘的主觀愿望出發，盡可能對外來人口多加利用，漠視其高層次需要，在不能實現計劃控制的前提下寄希望于辦證控制，這種相對不信任和拒絕的心理傾向把外來人口作為治安問題群體看待。外來人口中暫住時間較長的人員，事實上已是深圳社會成員。在與常住人口一樣平等履行公民義務時，同樣有著與常住人口一樣，在自我價值實現、社會認同、社會尊重等高層次需要層面有著同樣的渴望。而在殘酷的現實面前，他們卻處在一個近似于“二等公民”的尷尬境地。寄希望于用辦證來控制、管理外來人口，忽視人口流動客觀性，無視外來人口作為中國公民的基本權益，使外來人口管理步入誤區，成為老大難問題。

　　(二)片面強調常住、暫住關系與城市人口發展客觀規律的矛盾

　　深圳大部分居民非“常住”人口，越來越多的有識之士已認識到這個特點，特殊人口結構已成為制約深圳進一步發展的障礙。《中華人民共和國戶口登記條例》規定以省市縣為范圍劃分不同戶口登記區域，以常住戶口登記為政府實施管理和服務的基礎，而登記條件則籠統地稱之為“在經常居住地”。由于只能在“一個地方登記為常住”，所以派生出戶口遷移制度和暫住登記登記制度。《戶口登記條例》是上世紀五十年代末頒布的，它所體現的主要法律精神并未過時。與40多年前一樣，中國仍處于社會主義初級階段，只要經濟社會發展差異存在，戶口制度就會存在。在這樣前提下，區分常住、暫住登記是一種必然，但問題的關鍵是，以什么來區分，或者說，如何真正理解“經常居住地”的法律精神？

　　在這個問題上，某些決策者只看到了兩種性質戶口的表面區別，未能辨證處理常住暫住的矛盾關系。一方面，歷屆政府嚴格控制戶籍人口增長，加固常住、暫住壁壘，另一方面又采取各種手段調和兩者矛盾，如推行“深圳是我家”、“市民”、“全社會成員”等概念，在義務教育、社會保障、取消增容費等方面，改善外來人口生存狀況，選舉個別外來人口為人大代表。但深層次問題沒有根本解決，首先是常住人口偏少，使深圳的全國人大代表、供水配額偏少；其次是大量低素質人口滯留深圳(參考市公安局2002年專項統計暫住人口中約74%為高中以下學歷，總數約429萬人)，每年約1.5萬常住人口外遷和出國境定居；三是中產階層難以形成，暫住人口歸宿感難以形成。1998年《廣東省流動人員管理條例》規定：“連續暫住七年以上，有固定住所、合法就業或經營、計劃生育證明、無違法犯罪記錄的，可以按國家有關規定申請常住戶口”，而深圳市沒有執行。我們是否應對“經常居住地”原則有一個更清醒更深刻的認識。

　　(三)不合理人口結構與宏偉發展戰略的矛盾

　　深圳市“十五”規劃描繪了今后五年發展藍圖，要實現這個宏偉藍圖必須認真考慮人口問題。首先，遠遠“超標”的實有人口數與統計公布人口數據的反差對目標完成構成威脅。指標體系建立和“十五”規劃制定是以2000年統計年報公布的432.94萬常住人口為依據的，但目前深圳市人口總量遠超過這個數，要么是降低指標，要么是提高發展速度，否則，將直接影響十五規劃目標的實現。

　　其次，人口結構與產業結構形成巨大反差。根據2002年公安局專項研究數據分析，人口總量中初中以下文化程度占總數37%，市政府規劃在2005年高新技術產品占工業總產值的比重達到50%，高新技術產業增加值占國內生產總值比重達到25%，2005年萬人擁有大專文化程度人口達1，500人以上，萬人職工擁有專業技術人員達4，000人。目前，深圳的人口素質與人口結構離規劃目標相差甚遠。

　　再次，人口總量大幅超標直接影響建設國際化城市和基本實現現代化的戰略目標。2002年市委市政府重大調研課題“人口戰略與人口政策”指出，水資源決定2010年深圳市人口最大承載量為780萬，合理人口規模為650萬人。如控制在650萬人口規模，深圳將提供舒適生活居住環境。舒適的生活居住環境是建設國際化城市和基本實現現代化的基本條件，但目前的人口規模已使深圳市局部地區缺水越來越嚴重。

　　另外，難以轉換的大量低素質人口帶來的社會問題將阻礙城市發展步伐。早期產業政策鼓勵勞動密集型制造業而帶來大量低素質人口，上百個“城中村”為他們提供低成本居住空間。據不完全統計，全市共有出租屋135萬余間，還有大量工廠宿舍、十元店及低檔旅店、廢棄建筑、爛尾樓盤、違章建筑及“三邊”地，估算容納人口約500萬人。所以，單靠產業政策是難以較快置換低素質人口，還必須解決“城中村”和違法開發建設這兩個大難題。

　　值得注意的是，低居住成本、低素質人口對城市消費同樣有反作用力，深圳餐飲業很發達，有特色且價格便宜，同時也對生態環境產生巨大的副作用。作為廉價人力資源的外來人口對產業結構有反作用力，對低成本居住市場也有反作用力，市場一旦形成，靠行政手段難以改變，這么多“城中村”不可能在一夕之間拆掉。

　　(四)不實際的公安管理目標與薄弱的管理資源和落后的管理方式的矛盾

　　從政府各個部門管理分工看，公安機關對常住人口的管理定位在戶口登記。各政府職能部門以常住人口為管理服務對象，其次才考慮到暫住人口，并且要附加額外條件。由于片面地看待外來人口的流動性和不穩定性，政府成立類似“流動人口管理辦公室”的臨時機構，這種臨時機構大多設在公安局戶政管理部門，似乎外來人口跟公安局關系最為緊密，公安局應把外來人口管好。但公安機關顯然缺乏對外來人口管理的自覺意識，也沒有這個權限，最后體現出來的就是辦暫住證。多年辦證工作，形成了一種以暫住證為依托，其他政府部門據此實施管理的服務模式。計生、勞動、人事、房屋租賃四個部門實行辦證條件前置，捆綁辦證帶來了一系列問題：

　　一是外來人口數量不清，缺乏權威統計，若干政府部門人口統計和對外公布的人口數據口徑不一，拋開政治因素，根本原因是無法進行準確權威統計。因為即便是目前權威的暫住證辦理記錄，同樣存在無法代替時點人頭數和不完全辦證兩大缺陷，因而造成底數不清、情況不明。

　　二是外來人口辦證率不高，管理不到位。按照我們對市人事局直屬的人才大市場和市勞動局直屬的職介中心的了解，估算近年來每年外來人口求職者在200萬人左右，其中一半為初來深圳求職而不具備辦證條件，一半為跳槽求職致使暫住證上的服務處所及暫住地址發生變更，再加上本市范圍內無法統計但數量巨大的不辦證或利用虛假資料高價辦證的灰色人群，這三部分相對最不穩定的人群不能納入管理范圍。

　　目前遍布全市的非法辦證點并無明顯減少跡象，今年的黑市暫住證行情為每證50—60元，所以我們稱之為“無法統計但數量巨大”。另外一方面，自去年以來放寬邊防證件，取消增容費，取消收容遣送制度，辦證率呈下降趨勢，管理資源薄弱造成暫住人口登記與暫住證辦理脫節。

　　文明城市評選標準之一是要求暫住人口辦證率達到97%以上，這種辦證率應登記與辦證統一，辦證建立在登記基礎上。但實際情況社區民警管登記，戶政民警管辦證，登記率只有50%甚至更低，辦證率只有60—70%。據部分資深社區民警估算，按目前人口變動頻率，每15天上門登記一次，才能達到全面有效登記的目標。按目前操作模式和工作效率，以800萬人口數量計，需要約33000工作人員。目前社區民警加戶管員還不到5000人。

　　正因為如此，深圳市公安局2003年4月啟用“流動人口管理系統”中“先登記后辦證”思路不得已被廢棄，為緩解辦證壓力，只能采取與原先一樣的辦證模式。

　　暫住人口登記率是個敏感話題，很少觸及。筆者拜訪了幾位公認比較優秀的社區民警，他們對自己工作的客觀評價是60%左右，由此得出全市登記率50%左右甚至更低的結論。如果說登記還不能替代掌控的話，那么游離在登記范圍外的暫住人口不就更讓人擔心嗎？暴露了許多治安基礎工作的漏洞，正是由于我們對外來人口認識上的偏差，干擾和削弱了公安基礎管理工作，造成治安形勢嚴峻。