文/張宙敏 黃偉

　　經(jīng)過二十余年超常規(guī)發(fā)展，深圳如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須認(rèn)真研究和檢討其人口戰(zhàn)略和人口政策，尤其是要反思深圳的“外來人口”政策。伴隨外來人口不斷增長，戶口成了外來人員的心病，外來人口管理成了政府職能部門的難題。2003年3月“孫志剛事件”，導(dǎo)致了針對外來人口和“三無人員”的收容遣送制度壽終正寢，也引發(fā)了全社會對外來人口管

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理的廣泛爭論，外來人口是否低人一等？是否素質(zhì)低下？是否一定要接受某種特殊“管理”？是否要用“外來人口”這樣的稱呼？面對人才匱乏和大量低素質(zhì)外來人口帶來的社會問題，作為肩負(fù)外來人口管理職能的政府部門，必須對外來人口現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真審視，對問題進(jìn)行深刻剖析，按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，認(rèn)真研究外來人口管理問題。

　　一 深圳市外來人口現(xiàn)狀

　　(一)外來人口概念

　　長期以來，“外來人口”、“暫住人員”、“流動(dòng)人口”等稱謂被用來稱呼非本市戶籍人員，它們的聯(lián)系與區(qū)別何在？與“常住人口”、“戶籍人口”關(guān)系又如何？

　　1.法律界定。《中華人民共和國戶口登記條例》第六條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。”公民在“常住地”登記常住戶口，在當(dāng)?shù)胤Q為“常住人口”，以個(gè)體角度應(yīng)稱為“常住戶口”；到本市縣外的其它地方需申報(bào)暫住登記，被稱為“暫住人口”，以個(gè)體角度則應(yīng)稱為“暫住戶口人員”。

　　市統(tǒng)計(jì)局每年公布深圳“常住人口”數(shù)據(jù)，包含了本市常住人口和部分暫住人口，與法律規(guī)定的常住人口為兩個(gè)不同的概念。

　　2.法規(guī)界定。《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定“離開常住戶口所在地進(jìn)入本省和在本省內(nèi)跨市(市政府所在地的市區(qū)，下同)、縣(含縣級市，下同)暫住的人員”稱為“流動(dòng)人員”；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定“本條例所稱暫住人員，是指沒有特區(qū)常住戶口，持有效證件進(jìn)入特區(qū)，并在特區(qū)居留的中華人民共和國境內(nèi)的公民。”

　　3.約定俗成的用語。以上法律所指“暫住人員”、“流動(dòng)人員”都是本國公民，不包括外國人、港澳臺僑人員。長期以來，人們將所有非本市常住戶口人員稱為“外來人員”，以總體稱之，則為“外來人口”。近年來，計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)部門多使用“戶籍人口”代替本市常住人口。

　　上述各種概念的邏輯關(guān)系圖

　　相加

　　統(tǒng)計(jì)局“常住人口”

　　計(jì)劃局“戶籍人口”

　　公安局常住人口(本市戶籍人口)

　　“外來人口” 暫住人口

　　“外來人口”、“暫住人口”、“流動(dòng)人口”及其派生出來的“打工一族”、“外來民工”等名詞現(xiàn)在被很多人認(rèn)為具有歧視性，但在沒有更合適新名詞的情況下，本文仍采用“外來人口”一詞。

　　(二)人口數(shù)據(jù)分析

　　1.統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)

　　按照市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，2000年、2001年、2002年，深圳市常住人口(數(shù)據(jù)來源是抽樣調(diào)查，范圍包括戶籍人口和在深居住超過一年的外來人口)數(shù)量分別是432.94萬、468.76萬和504.25萬，扣除當(dāng)年戶籍人口數(shù)量，外來人口分別是308.02萬、336.72萬和364.80萬。

　　由于抽樣統(tǒng)計(jì)造成“不可核查性”，以及無未滿“一年”的“外來人員”的統(tǒng)計(jì)，我們無法根據(jù)以上數(shù)據(jù)對外來人口實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)分析。

　　2.人口普查數(shù)據(jù)

　　2000年，第五次全國人口普查，深圳市總?cè)丝?00.9萬人，其中戶籍人口124.9萬，外來人口577.0萬，占總?cè)丝诒壤?2.1%。同期北京、上海和廣州外來人口分別為282萬、319萬、318萬，外來人口比例分別為20.0%、19.4%和30.0%。

　　“五普”登記了五類人口，其中主要是常住人口和居住半年以上的“外來人口”(不含境外人士)，為我們從事研究提供了較權(quán)威的參照系。

　　3.公安機(jī)關(guān)2002年專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

　　人口普查數(shù)據(jù)屬于時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)特殊，無法對外來人口居住年限等進(jìn)行分析。為此，2002年市公安局專門組織人員進(jìn)行專項(xiàng)研究，以2001年持有效暫住證(暫住證有效期至2001年底)的暫住人口為底數(shù)，往前延伸至1996年，從暫住人口的居住時(shí)間、性別、年齡、文化程度、從事職業(yè)等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

　　為避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)，工作人員設(shè)計(jì)了專門軟件，對收集的人口數(shù)據(jù)按身份證號碼進(jìn)行電腦檢索對比，剔除了重復(fù)辦證人數(shù)。由于種種原因，暫住人員辦證率從2002年急劇下跌，到2003年上半年跌至50-60%左右，至此，暫住證已經(jīng)基本失去統(tǒng)計(jì)意義。今后已無法再進(jìn)行類似統(tǒng)計(jì)分析。

　　(1)暫住人口總量與居住時(shí)間分析

　　按照這次統(tǒng)計(jì)，2001年全市共有暫住人口(已辦暫住證的外來人口)5,765,141人，男性2,818,800人，占總數(shù)的48.89%，女性2,946,341人，占總數(shù)的51.11%。連續(xù)居住5年及5年以上的721,583人，占總數(shù)的12.52%。連續(xù)居住4年的740,048人，占總數(shù)的12.84%。連續(xù)居住3年的754,942人，占總數(shù)的13.09%，2年的907,245人，占總數(shù)的15.74%。連續(xù)居住1年的2,307,335人，占總數(shù)的40.02%。連續(xù)居住半年的306,764人，占總數(shù)的5.32%。值得注意的是，這次調(diào)研統(tǒng)計(jì)的暫住人口總數(shù)與“五普”數(shù)據(jù)有驚人的一致性；結(jié)合當(dāng)年公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口辦證率(約為90%)分析可知：這次統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有相當(dāng)高的可信度。

　　(2)文化程度分析

　　具有大專以上學(xué)歷的共846,794人，占總數(shù)的14.69%，其中博士研究生411人，碩士研究生11,254人，大學(xué)本科生310,933人。高中至中專文化程度的共2,756,872人，占總數(shù)的47.82%，初中及初中以下文化程度的共有2,132,988人，占總數(shù)的37.00%。大學(xué)本科以上學(xué)歷的暫住人員連續(xù)居住3年以上的有153，805人，連續(xù)居住5年以上的有40，096人。

　　(3)暫住人口職業(yè)構(gòu)成

　　特區(qū)內(nèi)暫住人口從職業(yè)上看主要以從事生產(chǎn)、運(yùn)輸居多，共有904,397人，占總數(shù)的39.43%，其次是服務(wù)行業(yè)，共有385,910人，占總數(shù)的16.83%，商業(yè)行業(yè)有279,257人，占總數(shù)的12.18%，各類專業(yè)技術(shù)人員僅有88,001人，僅占總數(shù)的3.84%。

　　寶安區(qū)暫住人口主要以經(jīng)商和務(wù)工為主，二者比例接近，經(jīng)商的有924,800人，占總數(shù)的39.77%，務(wù)工的有914,114人，占總數(shù)的39.31%。從事建筑業(yè)的人員有318,118人，占總數(shù)的13.68%，投靠親友的人員有43,815人，占總數(shù)的1.88%，從事種養(yǎng)業(yè)的人員有23,497人，占總數(shù)的1.01%，借讀培訓(xùn)的有18,028人，占總數(shù)的0.78%。龍崗區(qū)暫住人口主要以務(wù)工為主，共有886,579人，占總數(shù)的77.33%，經(jīng)商的有108,439人，占總數(shù)的9.46%。從事種養(yǎng)業(yè)的有50,637人，占總數(shù)的4.42%。建筑業(yè)人員有20,732人，占總數(shù)的1.81%，投靠親友的人員有16,931人，占總數(shù)的1.48%，借讀培訓(xùn)的有20,992人，僅占總數(shù)的1.83%。

　　忽略特區(qū)內(nèi)外職業(yè)劃分的不可比因素，全市暫住人口從事第一、二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)分別為91，464人、3，043，940人和1，554，344人，比例分別為1.6%、53.5%、27.2%；其他(讀書、投靠親屬等)1，075，393人，比例為18.8%。 “五普”時(shí)全市總?cè)丝趶氖碌谝弧⒍�、三產(chǎn)業(yè)的比例分別為1.6%、69.1%和29.3%。

　　4、綜合各方面情況，加上居深境外人士，我們估算，目前深圳的外來人口為700萬—800萬人，為方便計(jì)算及參考其他部門、行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，我們以800萬人作為研究標(biāo)準(zhǔn)。這是全市外來人口平均總量概念，在實(shí)際工作中也是經(jīng)常用到的。

　　(三)管理力量分析

　　目前全市公安機(jī)關(guān)共有編制警力13，750名，實(shí)有警力12，227名。其中具有“外來人口管理”職能的戶政民警173人，派出所民警3，226人，其中具體從事“外來人口管理”的社區(qū)民警827人，此外，聘有暫住戶口協(xié)管員5，460人作為輔助管理力量。按照公安部規(guī)定，一名社區(qū)民警負(fù)責(zé)1000戶，管理3000人。根據(jù)目前保有的總?cè)丝跀?shù)(800萬“外來人口”加140余萬常住人口)概算應(yīng)配備社區(qū)民警3000人以上。按照省政府規(guī)定“協(xié)管員”比例為總?cè)丝诘?‰至3‰的配備標(biāo)準(zhǔn)，深圳市最少應(yīng)配19000人，但實(shí)際只有5460人，約占總?cè)丝?.6‰。

　　(四)管理法規(guī)與管理狀況

　　除《中華人民共和國戶口登記條例》、《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》外，深圳市先后制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》等法規(guī)規(guī)章。總的來說，相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況差強(qiáng)人意。在外來人口問題上，側(cè)重以辦證為主，始終把對外來人口的治安管理放在第一位。公安機(jī)關(guān)一直充當(dāng)外來人口管理的主力軍，多年來，外來人口管理始終沒有根本改觀，根本原因在于對外來人口的認(rèn)識以及制度設(shè)計(jì)滯后，最值得一提的是外來人口高犯罪率觀。雖然1995年以來犯罪嫌疑人中外來人口占97%以上，但與各自總?cè)丝诒壤?常住人員約為萬分之2.2，外來人口約為萬分之17.8，根據(jù)2002年數(shù)據(jù))、常住人口構(gòu)成的歷史、犯罪種類、動(dòng)機(jī)及其對社會的危害等諸方面考慮，并不能得出外來人口是治安包袱的結(jié)論。外來人口高犯罪率觀長期盛行，折射出認(rèn)識觀念和管理工作的誤區(qū)。

　　二 深圳市外來人口管理存在的問題

　　(一)主觀管理理念與客觀管理需求的矛盾

　　深圳作為移民城市，上世紀(jì)八十年代初就確立了嚴(yán)格控制人口的管理思路，1981年省政府批轉(zhuǎn)深圳市革委會關(guān)于加強(qiáng)外來人員管理的一份報(bào)告中明確提出，各地民工來深工作必須要有當(dāng)?shù)卣�府干部帶�?duì)，集中管理，規(guī)定用工單位必須到市“清理外來人員管理辦公室”領(lǐng)取許可證，憑許可證到公安機(jī)關(guān)辦理居留證件。隨著形勢發(fā)展，1984年啟用暫住證，將“集中管理”思路演化為用工單位事先向勞動(dòng)部門提出申請的“指標(biāo)控制”。1990年成立了市人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在承認(rèn)并開辦“非勞務(wù)暫住證”同時(shí)，又明確了用“經(jīng)濟(jì)手段”(勞務(wù)證每年300元、非勞務(wù)每年150元增容費(fèi))的輔助調(diào)節(jié)思路，每年從廣大流動(dòng)人口身上收取巨額資金用于公安、教育、計(jì)生等部門。1995年市人大通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》，以地方立法形式確立了“以辦證為管理手段，前置管理，與清查處罰相結(jié)合”所謂“以證管人”的管理思路，并沿用至今。

　　從上述發(fā)展軌跡看出，歷屆政府一直沿用改革開放之初帶有“防備”意識的流動(dòng)人口控制思路，在深圳戶口高含金量背景下，常住人口集體潛意識中的“擠公交車心理”(即沒擠上公交車的拚命往上擠，擠上去的又希望車下的不要再擠上來了)又對作為本身也是常住人口的決策者產(chǎn)生著影響。目前外來人口管理主流理念是：從比較狹隘的主觀愿望出發(fā)，盡可能對外來人口多加利用，漠視其高層次需要，在不能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃控制的前提下寄希望于辦證控制，這種相對不信任和拒絕的心理傾向把外來人口作為治安問題群體看待。外來人口中暫住時(shí)間較長的人員，事實(shí)上已是深圳社會成員。在與常住人口一樣平等履行公民義務(wù)時(shí)，同樣有著與常住人口一樣，在自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、社會認(rèn)同、社會尊重等高層次需要層面有著同樣的渴望。而在殘酷的現(xiàn)實(shí)面前，他們卻處在一個(gè)近似于“二等公民”的尷尬境地。寄希望于用辦證來控制、管理外來人口，忽視人口流動(dòng)客觀性，無視外來人口作為中國公民的基本權(quán)益，使外來人口管理步入誤區(qū)，成為老大難問題。

　　(二)片面強(qiáng)調(diào)常住、暫住關(guān)系與城市人口發(fā)展客觀規(guī)律的矛盾。

　　深圳大部分居民非“常住”人口，越來越多的有識之士已認(rèn)識到這個(gè)特點(diǎn)，特殊人口結(jié)構(gòu)已成為制約深圳進(jìn)一步發(fā)展的障礙。《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定以省市縣為范圍劃分不同戶口登記區(qū)域，以常住戶口登記為政府實(shí)施管理和服務(wù)的基礎(chǔ)，而登記條件則籠統(tǒng)地稱之為“在經(jīng)常居住地”。由于只能在“一個(gè)地方登記為常住”，所以派生出戶口遷移制度和暫住登記登記制度。《戶口登記條例》是上世紀(jì)五十年代末頒布的，它所體現(xiàn)的主要法律精神并未過時(shí)。與40多年前一樣，中國仍處于社會主義初級階段，只要經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異存在，戶口制度就會存在。在這樣前提下，區(qū)分常住、暫住登記是一種必然，但問題的關(guān)鍵是，以什么來區(qū)分，或者說，如何真正理解“經(jīng)常居住地”的法律精神？

　　在這個(gè)問題上，某些決策者只看到了兩種性質(zhì)戶口的表面區(qū)別，未能辨證處理常住暫住的矛盾關(guān)系。一方面，歷屆政府嚴(yán)格控制戶籍人口增長，加固常住、暫住壁壘，另一方面又采取各種手段調(diào)和兩者矛盾，如推行“深圳是我家”、“市民”、“全社會成員”等概念，在義務(wù)教育、社會保障、取消增容費(fèi)等方面，改善外來人口生存狀況，選舉個(gè)別外來人口為人大代表。但深層次問題沒有根本解決，首先是常住人口偏少，使深圳的全國人大代表、供水配額偏少；其次是大量低素質(zhì)人口滯留深圳(參考市公安局2002年專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)暫住人口中約74%為高中以下學(xué)歷，總數(shù)約429萬人)，每年約1.5萬常住人口外遷和出國境定居；三是中產(chǎn)階層難以形成，暫住人口歸宿感難以形成。1998年《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》規(guī)定：“連續(xù)暫住七年以上，有固定住所、合法就業(yè)或經(jīng)營、計(jì)劃生育證明、無違法犯罪記錄的，可以按國家有關(guān)規(guī)定申請常住戶口”，而深圳市沒有執(zhí)行。我們是否應(yīng)對“經(jīng)常居住地”原則有一個(gè)更清醒更深刻的認(rèn)識。

　　(三)不合理人口結(jié)構(gòu)與宏偉發(fā)展戰(zhàn)略的矛盾

　　深圳市“十五”規(guī)劃描繪了今后五年發(fā)展藍(lán)圖，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)宏偉藍(lán)圖必須認(rèn)真考慮人口問題。首先，遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超標(biāo)”的實(shí)有人口數(shù)與統(tǒng)計(jì)公布人口數(shù)據(jù)的反差對目標(biāo)完成構(gòu)成威脅。指標(biāo)體系建立和“十五”規(guī)劃制定是以2000年統(tǒng)計(jì)年報(bào)公布的432.94萬常住人口為依據(jù)的，但目前深圳市人口總量遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)，要么是降低指標(biāo)，要么是提高發(fā)展速度，否則，將直接影響十五規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　其次，人口結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成巨大反差。根據(jù)2002年公安局專項(xiàng)研究數(shù)據(jù)分析，人口總量中初中以下文化程度占總數(shù)37%，市政府規(guī)劃在2005年高新技術(shù)產(chǎn)品占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到50%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到25%，2005年萬人擁有大專文化程度人口達(dá)1，500人以上，萬人職工擁有專業(yè)技術(shù)人員達(dá)4，000人。目前，深圳的人口素質(zhì)與人口結(jié)構(gòu)離規(guī)劃目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

　　再次，人口總量大幅超標(biāo)直接影響建設(shè)國際化城市和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。2002年市委市政府重大調(diào)研課題“人口戰(zhàn)略與人口政策”指出，水資源決定2010年深圳市人口最大承載量為780萬，合理人口規(guī)模為650萬人。如控制在650萬人口規(guī)模，深圳將提供舒適生活居住環(huán)境。舒適的生活居住環(huán)境是建設(shè)國際化城市和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件，但目前的人口規(guī)模已使深圳市局部地區(qū)缺水越來越嚴(yán)重。

　　另外，難以轉(zhuǎn)換的大量低素質(zhì)人口帶來的社會問題將阻礙城市發(fā)展步伐。早期產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型制造業(yè)而帶來大量低素質(zhì)人口，上百個(gè)“城中村”為他們提供低成本居住空間。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市共有出租屋135萬余間，還有大量工廠宿舍、十元店及低檔旅店、廢棄建筑、爛尾樓盤、違章建筑及“三邊”地，估算容納人口約500萬人。所以，單靠產(chǎn)業(yè)政策是難以較快置換低素質(zhì)人口，還必須解決“城中村”和違法開發(fā)建設(shè)這兩個(gè)大難題。

　　值得注意的是，低居住成本、低素質(zhì)人口對城市消費(fèi)同樣有反作用力，深圳餐飲業(yè)很發(fā)達(dá)，有特色且價(jià)格便宜，同時(shí)也對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的副作用。作為廉價(jià)人力資源的外來人口對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有反作用力，對低成本居住市場也有反作用力，市場一旦形成，靠行政手段難以改變，這么多“城中村”不可能在一夕之間拆掉。

　　(四)不實(shí)際的公安管理目標(biāo)與薄弱的管理資源和落后的管理方式的矛盾

　　從政府各個(gè)部門管理分工看，公安機(jī)關(guān)對常住人口的管理定位在戶口登記。各政府職能部門以常住人口為管理服務(wù)對象，其次才考慮到暫住人口，并且要附加額外條件。由于片面地看待外來人口的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，政府成立類似“流動(dòng)人口管理辦公室”的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)大多設(shè)在公安局戶政管理部門，似乎外來人口跟公安局關(guān)系最為緊密，公安局應(yīng)把外來人口管好。但公安機(jī)關(guān)顯然缺乏對外來人口管理的自覺意識，也沒有這個(gè)權(quán)限，最后體現(xiàn)出來的就是辦暫住證。多年辦證工作，形成了一種以暫住證為依托，其他政府部門據(jù)此實(shí)施管理的服務(wù)模式。計(jì)生、勞動(dòng)、人事、房屋租賃四個(gè)部門實(shí)行辦證條件前置，捆綁辦證帶來了一系列問題：

　　一是外來人口數(shù)量不清，缺乏權(quán)威統(tǒng)計(jì)，若干政府部門人口統(tǒng)計(jì)和對外公布的人口數(shù)據(jù)口徑不一，拋開政治因素，根本原因是無法進(jìn)行準(zhǔn)確權(quán)威統(tǒng)計(jì)。因?yàn)榧幢闶悄壳皺?quán)威的暫住證辦理記錄，同樣存在無法代替時(shí)點(diǎn)人頭數(shù)和不完全辦證兩大缺陷，因而造成底數(shù)不清、情況不明。

　　二是外來人口辦證率不高，管理不到位。按照我們對市人事局直屬的人才大市場和市勞動(dòng)局直屬的職介中心的了解，估算近年來每年外來人口求職者在200萬人左右，其中一半為初來深圳求職而不具備辦證條件，一半為跳槽求職致使暫住證上的服務(wù)處所及暫住地址發(fā)生變更，再加上本市范圍內(nèi)無法統(tǒng)計(jì)但數(shù)量巨大的不辦證或利用虛假資料高價(jià)辦證的灰色人群，這三部分相對最不穩(wěn)定的人群不能納入管理范圍。

　　目前遍布全市的非法辦證點(diǎn)并無明顯減少跡象，今年的黑市暫住證行情為每證50—60元，所以我們稱之為“無法統(tǒng)計(jì)但數(shù)量巨大”。另外一方面，自去年以來放寬邊防證件，取消增容費(fèi)，取消收容遣送制度，辦證率呈下降趨勢，管理資源薄弱造成暫住人口登記與暫住證辦理脫節(jié)。

　　文明城市評選標(biāo)準(zhǔn)之一是要求暫住人口辦證率達(dá)到97%以上，這種辦證率應(yīng)登記與辦證統(tǒng)一，辦證建立在登記基礎(chǔ)上。但實(shí)際情況社區(qū)民警管登記，戶政民警管辦證，登記率只有50%甚至更低，辦證率只有60—70%。據(jù)部分資深社區(qū)民警估算，按目前人口變動(dòng)頻率，每15天上門登記一次，才能達(dá)到全面有效登記的目標(biāo)。按目前操作模式和工作效率，以800萬人口數(shù)量計(jì)，需要約33000工作人員。目前社區(qū)民警加戶管員還不到5000人。

　　正因?yàn)槿绱耍�深圳市公安�?003年4月啟用“流動(dòng)人口管理系統(tǒng)”中“先登記后辦證”思路不得已被廢棄，為緩解辦證壓力，只能采取與原先一樣的辦證模式。

　　暫住人口登記率是個(gè)敏感話題，很少觸及。筆者拜訪了幾位公認(rèn)比較優(yōu)秀的社區(qū)民警，他們對自己工作的客觀評價(jià)是60%左右，由此得出全市登記率50%左右甚至更低的結(jié)論。如果說登記還不能替代掌控的話，那么游離在登記范圍外的暫住人口不就更讓人擔(dān)心嗎？暴露了許多治安基礎(chǔ)工作的漏洞，正是由于我們對外來人口認(rèn)識上的偏差，干擾和削弱了公安基礎(chǔ)管理工作，造成治安形勢嚴(yán)峻。

　　三 立足現(xiàn)實(shí)，著眼長遠(yuǎn)，調(diào)整外來人口工作戰(zhàn)略

　　(一)轉(zhuǎn)變思想觀念

　　所有肩負(fù)外來人口管理的政府部門，都應(yīng)該從思想深處摒棄以往的錯(cuò)誤觀念，樹立“三種意識”：一是大局意識。國家為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，緩解城鄉(xiāng)差別，全面建設(shè)小康社會，出臺了一系列措施，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)村剩余勞力流向城市，這是國家大局。作為地方政府，必須服從于大局，必須堅(jiān)決杜絕對農(nóng)民進(jìn)城上的“管、卡、壓”；二是新的人才意識。的確，外來人口素質(zhì)參差不齊，文化層次不高，但不能以文憑論英雄，社會需要各種人才，只要在社會上找到相適應(yīng)的勞動(dòng)崗位，就是有用之才。何況外來人口中也有高學(xué)歷、高素質(zhì)人才。十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要尊重和保護(hù)一切有益于人民和社會的勞動(dòng)。不論是體力勞動(dòng)還是腦力勞動(dòng)，不論是簡單勞動(dòng)還是復(fù)雜勞動(dòng)。外來人口也是社會財(cái)富創(chuàng)造者，城市政府應(yīng)當(dāng)尊重這個(gè)群體，為他們提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)；三是市場意識。特區(qū)成立以來，在人口問題上政府一手包攬，用行政手段解決問題。外來人口增長迅猛，十五規(guī)劃的人口規(guī)模早已突破，人口管理政策受到了極大挑戰(zhàn)。政府的人口調(diào)控應(yīng)建立在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人口流動(dòng)客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上。我們必須認(rèn)識到，外來人口也是深圳人，不要把他們僅當(dāng)成是治安對象和城市過客，要給他們?nèi)谌氤鞘猩鐣�的平臺和機(jī)會。

　　(二)調(diào)整人口政策

　　1.科學(xué)統(tǒng)計(jì)并及時(shí)發(fā)布人口數(shù)據(jù)。在目前暫住證的統(tǒng)計(jì)功能日益減弱、暫住人口登記質(zhì)量不高的情況下，如何科學(xué)統(tǒng)計(jì)暫住人口成了一大難題。在沒有更好辦法的情況下，只能依靠抽樣調(diào)查，但抽樣調(diào)查的采樣、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)參數(shù)必須客觀、科學(xué)、公正，建議市統(tǒng)計(jì)局征求各方面意見并將統(tǒng)計(jì)方法向社會公布，以利于監(jiān)督和改進(jìn)。

　　目前深圳市對外公布的總?cè)丝跀?shù)量是偏少的，對深圳市“人均GDP全國第一”的桂冠，許多城市頗有微辭。這種做法可能帶來不少隱患。科學(xué)統(tǒng)計(jì)和如實(shí)公布人口數(shù)據(jù)，可以擺脫十五規(guī)劃指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差距甚大的窘境。

　　2.逐步實(shí)現(xiàn)人口置換，通過政策引導(dǎo)，控制人口總量。《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》規(guī)定連續(xù)暫住七年以上、符合一定條件者可申請辦理常住戶口，深圳市一直未執(zhí)行此規(guī)定。省條例雖不完全適用于深圳，但其中的精神可供借鑒，把在深圳購房、有一定居住年限、有一定納稅數(shù)額和納稅年限、社會急需的崗位、符合計(jì)生規(guī)定的暫住人口逐步轉(zhuǎn)化為常住人口，同時(shí)統(tǒng)一全市進(jìn)人“口子”和進(jìn)人標(biāo)準(zhǔn)。

　　在人口置換時(shí)，一是要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，降低加工制造業(yè)和“三來一補(bǔ)”企業(yè)比例，縮減市場對低層次勞動(dòng)力的需求；二是要從提高居住成本入手，營造舒適居住環(huán)境，擴(kuò)大中產(chǎn)階層，改造“城中村”和處理違法建筑；三是對于不能直接入戶或不愿入戶的高精尖急需人才和特殊技能人員，應(yīng)通過人才居住證給予居民待遇。擴(kuò)大“才居住證發(fā)放范圍，合并海外留學(xué)人才居住證，使之區(qū)別于暫住證，使其具備三大功能：簡便公平的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)、便利免費(fèi)的申辦渠道、等同于戶籍人口的相關(guān)權(quán)益或明確的轉(zhuǎn)換條件。

　　3.積極吸納境外人才。外來人口中的境外人士中，高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才非常之多。目前境外人才工作重視不夠。深圳提出建設(shè)國際化城市，必要高度重視境外人才工作。2002年國家九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定外國人工作居留簽證最長可辦5年，深圳市動(dòng)作遲緩，政策使用不到位，不要說辦5年簽證，辦3年的為數(shù)也極少，表面看是各部門協(xié)調(diào)不足，根本原因還是未將境外人員納入人才視野。境外人才包括港、澳、臺、僑及外國人。政府應(yīng)確定一個(gè)部門綜合協(xié)調(diào)，制定可操作規(guī)章，形成合力，把境外人才工作做好。

　　4.在承認(rèn)特區(qū)內(nèi)外戶口差別的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)戶籍管理一體化，為全市人口管理的一體化打好基礎(chǔ)。

　　(三)改革暫住證制度

　　要改變捆綁辦證、以證管人的模式，逐步走向暫住與常住的融合式管理，實(shí)現(xiàn)以證管人。孫志剛事件對我國戶口管理制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，它證明暫住證只是登記憑證，不能取代法定身份證件，表明“暫住證依賴”已走入歧途，把外來人口登記與治安管理混為一談，是違憲行為。在孫志剛事件之前，深圳的一些學(xué)者對現(xiàn)行暫住證制度提出過異議，指出暫住證制度起不到管理作用，它所代表的是一種戶口歧視，呼吁改革暫住證制度，啟用社區(qū)居住證。我們認(rèn)為，改革現(xiàn)行暫住證制度，要分三步走：第一步，完善地方立法，實(shí)施便利辦證。修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》，取消捆綁辦證規(guī)定，還人口登記本來面目，充分發(fā)揮人口登記的基礎(chǔ)作用。取消勞務(wù)、非勞務(wù)暫住證區(qū)別，統(tǒng)稱深圳市居住證(或暫住戶口登記憑證)(不再使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)名稱，以便今后統(tǒng)一特區(qū)外暫住戶口登記工作)。取消暫住證上“服務(wù)處所”項(xiàng)目，將原“暫住地址”變更為“初次登記地址”，增加“初次登記社區(qū)警務(wù)室名稱”項(xiàng)目。第二步，全面實(shí)施在登記基礎(chǔ)上的辦證服務(wù)工作。所有外來人口來深圳三日內(nèi)到暫住地社區(qū)警務(wù)室憑身份證申報(bào)暫住戶口登記，社區(qū)警務(wù)室出具市公安局統(tǒng)一格式的申報(bào)暫住戶口登記回執(zhí)，憑回執(zhí)辦證和辦理其他事宜。以市公安局流動(dòng)人口管理系統(tǒng)為依托，組建人口信息查詢服務(wù)中心，為政府各職能部門、社會團(tuán)體和企業(yè)單位、暫住人員個(gè)人提供服務(wù)。第三步，逐步淡出暫住證，實(shí)行統(tǒng)一的身份證管理。統(tǒng)一特區(qū)內(nèi)外戶口管理登記工作，取消暫住證收費(fèi)，直至最終取消暫住證。

　　(四)實(shí)現(xiàn)外來人口社會化管理

　　多年來，深圳市暫住人員及出租屋管理始終難以取得突破性的進(jìn)展，綜合治理變成了公安孤軍作戰(zhàn)，管理變成了發(fā)證，社會治安沒有根本好轉(zhuǎn)。在暫住證改革、取消出租屋登記和有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目、取消收容遣送等新形勢下，外來人口管理問題將更突出。怎樣解決這個(gè)問題？

　　1.嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)外來人口管理法制化。

　　改變過去工作人員上門登記、熟記暫住人口登記內(nèi)容的不切實(shí)際的做法，充分運(yùn)用法律規(guī)定，讓出租屋主、雇用單位負(fù)起管理責(zé)任，改變以往只收租不管理的陋習(xí)。《中華人民共和國治安管理處罰條例》(1994修訂)第二十九條規(guī)定：“出租房屋或者床鋪供人住宿，不按照規(guī)定申報(bào)登記住宿人戶口”的，處以治安罰款100元。通過法律手段使屋主切實(shí)承擔(dān)應(yīng)該負(fù)擔(dān)的申報(bào)責(zé)任。在基層警力編制、經(jīng)費(fèi)、裝備得不到保障的情況下，上門登記的要求只會逼使弄虛作假之風(fēng)盛行。“誰收益誰負(fù)責(zé)、誰雇用誰負(fù)責(zé)”，天經(jīng)地義，法律也明確規(guī)定，但如何促使屋主、雇主盡義務(wù)，卻成為工作難點(diǎn)。長期以來，本地農(nóng)村出租屋實(shí)際已成為“土圍子”，屋主申報(bào)責(zé)任不落實(shí)，公安機(jī)關(guān)也極少依法處理，民警戶管員長期上門登記增長了屋主惰性，干脆認(rèn)為事不關(guān)己。

　　2.全面、準(zhǔn)確登記外來人口。充實(shí)一線社區(qū)民警，公安派出所以防范為主，社區(qū)民警以戶口管理登記為主。社區(qū)民警要變成戶口登記管理主力，并以戶口登記為主線開展其他工作。逐步取消戶管員。加強(qiáng)公益宣傳，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營造一個(gè)合法登記、主動(dòng)登記的良好環(huán)境。向科技要效率，實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)、郵寄申報(bào)、流動(dòng)申報(bào)、預(yù)約申報(bào)、委托申報(bào)。目前市公安局流動(dòng)人口系統(tǒng)已延伸至社區(qū)警務(wù)室，但覆蓋面不夠，在開發(fā)時(shí)未考慮寶安龍崗兩區(qū)，硬件設(shè)備落后，與“二代證”系統(tǒng)未兼容。因此，要加大投入，開發(fā)便攜式機(jī)讀設(shè)備，提高登記效率。

　　3.各級政府部門要主動(dòng)把外來人口納入工作視線，要轉(zhuǎn)變觀念，對待外來人口與常住人口要一視同仁，各部門要互相協(xié)調(diào)，積極向公安機(jī)關(guān)反饋外來人口信息與管理問題，公安機(jī)關(guān)也必須向各部門、各單位提供便利、規(guī)范的人口信息服務(wù)，共同把外來人口工作做好。

　　作者單位：深圳市公安局