國家發展和改革委員會2004年十大主要行業工作要點

　　本報記者 田毅 覃愛玲 北京報道

　　發改委的舉動總是讓人關注，如今它穿上紅舞鞋，站在了宏觀經濟調控的舞臺中央。只是這個臺面并不平坦。

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　　4月30日，一紙“特急”電文傳至各級政府、部委、銀行，那是《馬凱主任在“貫徹落實國務院辦公廳通知精神部署清理固定資產投資項目工作電視電話會議”上的講話》。十天前，《2004年經濟運行工作基本思路及要點》(以下簡稱《思路及要點》)也由發改委下發，其中細致地列明了發改委調控重點行業的要點。

　　這幾天，一行官員聚集井崗山開會研究宏觀經濟，有人想起毛澤東的詩句，只是不知他們是否能“談笑凱歌還”？

　　“項目”的分量

　　“項目”二字現在對于很多中西部縣市領導來說，分量異常。

　　來自襄樊和山西長治的舉措具有代表性，襄樊的“市委1號文件”——《關于開展“項目年”活動的實施意見》和長治市的“百強工程”，都不約而同地把投資建設大項目作為推動地域經濟發展的主要力量。

　　“項目建設和由此帶來的投資是地方經濟騰飛的助推器，這一點誰看錯了誰吃虧。工業化道路選擇我們是繞不開的，不想停滯就只有政府大做項目。”山西長治市計委一位處長如是說。

　　但一位襄樊市的干部在某論壇上表示憂慮，“一是擔心將項目引進與各級領導的政績掛鉤，重數量不重質量。在這方面有過許多沉痛的教訓；二是擔心項目引進不注意保護城市的環境。”

　　數據表明，僅2003年4月，通過各種渠道貸款流向財政的資金約666億元，占當月新增財政存款的65%�！暗胤秸�府獲得如此巨大的貸款，應該說不是為了滿足日常支出，而更可能是為了擴大投資�！鄙缈圃航鹑谒�一份報告這樣分析。

　　對此，北京大學中國經濟研究中心宋國清教授在接受本報記者采訪時認為，無法證明地方政府換屆及政績驅動是投資增長迅速的原因，“如果地方政府總有這樣的沖動，為什么在九十年代末緊縮的環境中沒有發力呢？”

　　山西財政廳一位官員則進一步問道，“地方政府上項目究竟說明了什么？政績當然是個因素，但根本上沒有市場需求、沒有發展需求也不會這樣的�，F在地方上項目與九十年代那兩次過熱有所不同，其中固然有政府大量投資，但還是以廣招民間資金、外資為特點的。關鍵問題不是要不要上項目，而是如何在項目投資和管理上劃分清楚政府和市場的邊界�！�

　　在4月底，國務院辦公廳和發改委部署了清理固定資產投資項目之后，清理成了新的任務，這帶來的是幾家歡喜幾家愁。

　　發改委“指導手冊”

　　發改委現在的舞步“指導手冊”就是這份《思路及要點》。而接近年中才發出這份全年工作指導，當然含義非常。

　　在描述2003年經濟運行基本情況時，《思路及要點》明顯肯定了去年的成績，指出在工業經濟、效益水平、出口、經濟結構等方面都有明顯改善和提高，有些指數還達到今年來最高水平。

　　但焦慮也是顯而易見。來自目前“突出矛盾和問題”被著重劃出：一，煤電油運總體形勢趨緊，供需緊張程度加��；二，投資增長過快，部分行業出現盲目投資、低水平重復建設現象；三，能源、資源、運輸瓶頸制約和經營粗放、質量不高等問題十分突出。

　　“我們現在的工作重點就是要轉到調整經濟結構、轉變增長方式、提高增長質量和效益上來。適時適度、有力有效地搞好經濟運行調節，防止經濟大起大落�！眹�家發改委一位官員對記者說。

　　知情人士向記者透露，3月中旬至4月底，國務院組織了8個督查組對各地鋼鐵、電解鋁、水泥等盲目投資行業和土地、固定資產投資、價格、信貸資金流向進行實地檢查。而也正是在這樣的基本檢查判斷基礎上，《思路及要點》進行了修改并出臺。

　　有官員稱，這次《思路及要點》的最核心內容就是詳細列明的包括為煤炭、電力、石化、冶金、建材、機械、輕工、紡織、醫藥、交通與物流在內的十大重點行業工作要點。(細則見6版)“這里蘊涵著今后一個時期各產業的眾多變化�！�

　　《思路及要點》強調要著力把握好六大方面，一是搞好綜合協調，確保平穩運行。二是加強監測分析，把握運行走勢；三是加快結構調整，提高增長質量。四是推進職能轉變，完善信息引導；五是創新工作思路，促進協調發展；六是建立應急機制，增強保障能力。

　　《投資體制改革方案》為何沉默？

　　“成也投資，敗也投資”，國家發改委主任馬凱今年4月27日在全國經濟運行工作會議說。

　　而各界爭論經濟冷熱中一個最經常被引用的數據也是投資。不過，讓人感到奇怪的是，去年十六屆三中全會緊鑼密鼓討論的涉及投資體制根本變革的《投資體制改革方案》為什么半年多來一直悄無聲息呢？

　　知情人士向記者透露，2003年12月31日，國務院常務會議原則通過《投融資體制改革方案》，計劃兩個月后公布。新的投融資體制改革方案的核心是減少政府審批，擴大企業的經營自主權。

　　發改委對遲遲不公布該方案的一個說法是，由于配套措施尚未完善，從核準制到備案制的轉變過程中，對于怎樣規范政府行為尚未有有效的手段，所以目前暫不公布。

　　但該知情人則認為，其實真正的原因是在判斷經濟發熱是由于地方政府的投資沖動引起后，擔心由于公布新的投融資體制改革方案后，企業的自主權更大，國家宏觀調控的難度更大。

　　鐵本事件加劇了這種擔心。

　　日前，本報記者得到一份國家發改委《關于原江蘇省計委越權違規審批江蘇鐵本鋼鐵有限公司建設鋼鐵聯合項目問題的通報》。

　　這份同樣以“特急”電文發出的通報不單列舉了鐵本違規的具體問題，還總結了問題的根源為：發展思路存在偏差、制度不健全、法制意識和紀律觀念淡薄。該通報告誡說，“必須看到，類似鐵本項目違法違規審批的情況在一些地方也存在�！�

　　通告說，這次事件同時也暴露出發展改革計劃系統在建設項目審批中存在制度不健全、操作不規范以及有法不依、監督不力的問題。

　　“戰略和戰術當然需要一個通盤考慮，不過我覺得現在出臺《投融資體制改革方案》沒有什么不可以。”發改委一位官員向記者談了自己的看法，“應該看到現在很多投資沒有政府的批準和鼓動是不可能上的，所謂熱點行業不也都是由政府審批過的嗎？這是審批的負面效果。而沒有深層次的投融資體制改革，這些不正常的冷熱就不可能不出現，而正常的基于市場的冷熱還可能被過度限制�！�

　　政府位置

　　回頭望去，與前幾次機構改革相比，2003年初機構改革的關鍵在于政府職能的轉變，明確提出強調宏觀調控，而宏觀調控的主要機構即為由原國家計委加上原國家經貿委和國家體改辦的一部分合并而成的國家發改委。

　　一年多來，除了冷與熱的爭論，在政策層面也有兩種不同的基本思路：一個是經濟過熱時，價格手段不起作用，因此主要應由政府文件發力；一個是利率已經可以很好地調控經濟行為，只要發揮它的作用就可以了。

　　投融資體制改革成了由原來國家計委的行政調控為主向宏觀調控方式為主的一項重要制度。而在投融資體制改革尚未推進的情況下，國家發改委的對宏觀經濟的調節手段與國家計委在本質上并沒有區別，都是通過兩項主要的手段來完成：一是對資金和項目的審批，另一個是通過制度法律法規來規范市場。

　　“在冷死和熱死之間有沒有中間地帶呢？就是傳導再不靈敏，利率是不是比行政手段更容易把握些呢？總以政府來治政府那把市場放在哪呢？”北京大學中國經濟研究中心宋國清教授這樣對記者說。

　　社科院財貿研究所研究員江小涓認為，強調宏觀調控正是去年中央政府機構改革的亮點之一，在市場經濟中，政府的主要職責之一是做好宏觀調控。去年的機構改革方案特別強調了政府職能轉變問題，明確提出了積極推進投融資體制改革、大力減少行政審批和微觀管理事務的要求。

　　發改委馬凱主任最近在一次內部會議上講到，“(政府)既不越位，該市場管的讓市場管；也不缺位，該政府調節、協調的政府要果斷出手�！�

　　不過，能真的做到“治大國如烹小鮮”是不容易的。溫家寶總理在今年兩會時曾表露，在市場化程度不斷提高、對外開放不斷擴大的情況下，宏觀調控的難度也增加了。

　　“車、馬、帥”三大政策

　　貨幣、財政、行政、法律是政府手中幾個基本的調控工具。

　　“財政、貨幣、行政三大政策就如象棋里的車、馬、帥，老帥一般是不動的，而車、馬自可前突后圍并應互相配合�！币晃缓暧^經濟學家這樣比喻道。

　　中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授接受記者采訪時分析說，中央一只手推GDP的發展，一只手控制平衡也很難。中央與地方的一致之處都是發展經濟，但是有一點不一致之處，當地方投資過大導致宏觀經濟過熱時，就不符合整體的利益。在目前的情況下，由于中央政府采用的是數量控制原則，而不是規則控制原則，所以這時對地方而言并不公平。

　　“中央政府號召各地發展經濟，于是三地都在搞開發區。這時中央政府突然判斷經濟形勢過熱了。甲地最先開始搞，經過幾年，已經發展得效益很好了；乙地搞得慢一些，剛出效益；丙地最慢，剛開始上項目。這時中央政府要打壓過熱經濟形勢，甲乙都已經出效益了，那么就只有停丙的項目，丙只有自認倒霉。”毛壽龍教授舉例說。

　　“行政推動力的特點是遇弱即強，遇強即弱。而且有滯后效應，地方政府投資沖動，有地方政府的責任，但是與中央政府本身缺乏制度性的規則相關。”北京社科院一位研究員對記者說。

　　有人士則指出，我們公共政策形成機制還一直多有計劃色彩，各種咨詢會還處于比較初級的階段。政策真正的從主張到批評，到回應和辨論的機制還有待形成。

　　“如果政策力度保持下去，明年價格指數很可能接近零或為負值。對此要有充分準備，適當剎車。因為很多時候我們的宏觀政策是在和幾月前的問題打仗。”北京大學中國經濟研究中心宋國清教授說道。