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　　是增設更多的直轄市還是在維持現有區劃格局不變的基礎上打造“都市經濟圈”？有關專家學者產生尖銳分歧

　　文/本刊見習記者 丁 汀

　　杜鋼建 設想一

　　未來10年，增設至少8個直轄市，并把一級行政區擴大到50個左右

　　王 建 設想二

　　現有行政邊界不變，設立“9大都市圈規劃辦”，由中央直管

　　肖金成 設想三

　　現有行政邊界不變，“淡縣弱省”，行政層次簡化為“中央-市-鎮”三級

　　關于改變建國50年來行政區劃的種種設想，正在設計者頭腦中發酵。

　　全國人大研究室特約研究員、國家行政學院教授杜鋼建近日對《中國企業家》雜志表示：“思路已經定了，但是具體的方案，包括數量多少、哪些城市以及什么時間改都還沒有明確�！� “都是一些部門在推動”，最高決策層則可能“還沒有時間來仔細考慮這個問題”。

　　2003年9月，一則消息在坊間反應熱烈。這則消息說，按照已經“基本定好”的改革方案，國家將考慮增設直轄市的數量，“一批經濟比較發達的城市提出了申請”。消息提到的“候選城市”，包括蘇州和廣州，還有青島。

　　到2004年4月初，一個更加具體的“模板”由香港媒體爆出：此間媒體援引國家民政部官員的話說，先期增設的直轄市可能將有4個，區位上則分別位于華北、東北、華中和華南。

　　據《中國企業家》雜志了解，目前各方的調研工作，正逐步向高層接近。最新的消息是，在國家發改委關于“十一五”規劃若干重大問題的研究項目中，有一個《區域經濟一體化問題研究》的課題，其核心內容將涉及中國行政區劃的改革。該課題將于6月結題。

　　這個“十一五”課題透露的更加強烈的一個信號是，過去一直按照省域編寫的這個計劃，首次棄省，進而選擇了按照區域進行規劃的思路。

　　改革之急：以長三角為例

　　“中國目前的行政區劃存在兩個核心問題：一是行政層次過多，造成了政令不通，機構臃腫；二是省級行政區劃過大，形成了地方坐大，中央指揮不靈—所以行政區劃改革的思路應是針對這兩個核心的問題�！倍配摻ㄕf。

　　中國是世界上8個實行地方政府四級制的國家之一。截至2003年10月，中國行政區劃的版圖是這樣的：(內地)共設有31個省(自治區、直轄市)、333個市(地區、州、盟)、2861個縣(縣級市)以及38464個鄉(鎮)。而絕大多數國家都采用二級制或三級制。

　　與世界其他國家相對扁平的行政區劃設置相比較，中國高而尖的行政區劃“金字塔”的弊端已經顯見：上行下不達，政策“截留”，官僚機構臃腫，吃財政飯人員過多。

　　除了“層級過多”的弊端，在中國市場上廣泛存在的行政性壁壘，更被看作是行政區劃的不合理使然。

　　長三角一直被看作是中國行政區劃影響經濟發展表現最典型的例子。

　　2003年4月，上海正式實施《進一步改善投資環境的若干意見》(俗稱“173計劃”)：將嘉定、青浦、松江建設降低商務成本的“經濟特區”，其總面積為173平方公里。上海的說法是“173，趕昆山”。

　　昆山是隸屬蘇州市下的一個縣級市，是目前大陸最大的臺資密集區。上海市經委研究室主任陳兆忠介紹，2002年上海市吸引外資89.6億美元，而相鄰的江蘇省僅蘇州市就超過80億美元(江蘇全省為196.5億美元)。作為上�！�173”趕超的目標，昆山合同利用外資金額為22.5億美元，實際利用外資金額10.18億美元。

　　“173”位于上海市區范圍內，既有浦東的輻射，又兼商務成本低廉，整體優勢明顯。建成之后對周邊城市，尤其對江蘇的蘇州、昆山以及浙江的寧波、嘉興的影響顯而易見。

　　于是，作為應對措施，2003年6月，江蘇省推出了“沿江開發戰略”。江蘇方面對這一戰略的解釋是：實施沿江開發是為了順應世界性經濟結構的大調整和資本轉移的大趨勢，充分利用長江這一“黃金水道”、“黃金岸線”的優勢，把生產力布局重心由滬寧線(南京-上海)向北推進至長江沿岸，尤其是長江北岸。

　　在上海方面看來，這樣的戰略實際上恰恰是為了應對“173計劃”。同樣，浙江在10月也出臺了與“173計劃”針鋒相對的《關于杭州灣嘉興經濟開發區改善投資環境的實施意見》。根據這份文件，浙江計劃在緊貼上海的嘉興興建“杭州灣嘉興經濟開發區”：由目前的嘉興經濟開發區和乍浦經濟開發區整合設立。這份文件強調，“在政策扶持方面，建議省政府總體上參照上�！�173計劃’所給予的優惠扶持政策，另在土地征用、稅收返還和財政貼息方面還要加大點力度。”

　　“在現有條件下，大多數的資源還是控制在政府手中，市場并不具備足夠的調控權力，所以行政邊界就成了一道壁壘。”國家發改委區域經濟研究所副所長肖金成分析，“然后是地方保護主義，是不同的地方對資源的爭奪，是數也數不完的重復建設，是不同行政區之間經濟上的割裂。”

　　“中央的指揮在有些方面很難控制，統一的市場秩序很難形成，就是省級行政在作祟�！倍配摻ㄕf。

　　不過，盡管幾乎所有研究行政區劃的專家學者都有近似的改革“出發點”，但在路徑的選擇上卻各有主張。

　　“主流聲音”：增設直轄市

　　杜鋼建關于“增設直轄市”的設想是最多現于媒體的。他關于在未來10年至少增設8個直轄市的構想撓到了許多地方的“癢癢肉”。在他看來，許多經濟比較發達的城市意欲擺脫所在省的行政束縛，“它要求更大的自主空間，并且能夠帶動周邊地區的發展。”

　　杜鋼建的“增設直轄市”的思路是，通過增設直轄市，劃小省級行政區的轄區，并逐步把中國的一級行政區劃建制擴大到相對合理的50個左右。

　　這與更具官方色彩的民政部區劃司司長戴均良的意見大致相同。

　　以分別位于中國經濟發展的兩個極(長三角、珠三角)為例。杜鋼建認為，蘇州以及其周圍的無錫、常州(蘇錫常)從經濟總量上完全可以設立一個新的直轄市。而深圳作為未來香港的“姊妹城”，委身于廣東省的地位也已經明顯限制了它的進一步發展。兩地提升為直轄市以后，則可以更快、更好地釋放其經濟活力。

　　在大多數專家眼中，以“增設直轄市”(拆省縮省)為主要內容的行政區劃改革目的在于“削藩”。肖金成用清朝康熙皇帝“削藩、吏制、漕運”的“六字真言”作比。

　　不過，杜鋼建也承認，雖然他主張更多的設立直轄市，但是“推動需要一個過程”，因為“哪個省也不會愿意，這個省里的哪個部門也不會愿意�！倍�作為有這樣“念頭”的城市，因為行政所屬，職權受限，所以即使“想得不得了”，也只能保持沉默。

　　前車之鑒歷歷在目，在1997年之前，當國家為了建設“大三峽”而決定把重慶市從四川省分離出去，設立重慶直轄市的時候，就曾經在川渝兩地激起連鎖反應。

　　“弱省廢縣”或者設立“都市圈規劃辦”

　　肖金成和王建則明確表示反對增設直轄市。前者是國家發改委區域經濟研究所副所長，后者則以中國宏觀經濟學會副秘書長的身份領銜《區域經濟一體化問題研究》的課題。

　　肖金成認為，行政區劃的割裂已經造成了經濟的割裂，而增設直轄市則是“制造更大的割裂”。肖指出，在“蘇錫�！痹O立直轄市，會更加加劇在這一地區業已出現并日益嚴重的資源的爭奪戰，并可能形成更多的重復建設。而深圳的“升格”，則會把廣州、深圳之間的競爭升格為省域競爭，使中央也更加難以調控。

　　肖的改革設想以“不改變現有行政改革的邊界”為核心。他主張把省級行政設置淡化為中央的派出機構，把公共事務的管理權下放到城市，強化市的經濟實體地位，同時廢除縣的建制，以市、鎮兩級行政區劃為核心，重新構建適應經濟發展、適合于未來城市化需求的行政區劃格局。

　　王建的課題的構想則是，構建一種類似于歐盟的經濟規劃組織。在全國范圍內，設立9個左右的“都市經濟圈”：“京津冀、沈大、吉黑、濟青、湘鄂贛、成渝、珠三角、長江中下游以及大上�！�(最終模板尚未確定)，由中央派駐一個在經濟事務權力上高于省、跨越省區的組織“都市圈規劃辦”，統一行使轄區內經濟事務的規劃權和管理權。省級行政則只管理地方的公共事務。同時，通過財稅制度的改革，把財權上收中央，地方事務用度則采取統收回撥的方式解決。

　　以山東為例，王認為，可以設立一個“濟(南)青(島)都市圈規劃辦”，圈內濟南、青

　　島、煙臺、濰坊等城市的經濟規劃權歸屬規劃辦，而山東省則只負責地方公共事務。省內其他城市的經濟事務，則由所在地域的縣進行管理。

　　其實，在飽受行政壁壘之苦的“長三角”，類似的提議早先也很盛行。全國政協委員陳守義在2003年“兩會”期間，曾經提出：“由國務院專門設立長三角領導協調機構，從經濟運行的全局出發，著眼于構筑區域經濟總優勢，對長三角的經濟發展進行有計劃地調節和控制�！�

　　“明削”與“暗削”

　　三位專家雖然主張迥異，但在“削藩”這個出發點上卻是高度一致。不同之處在于：杜鋼建主張“明削”(直接增加一級區劃數量，縮小現有一級區劃規模)，而王建和肖金成則主張“暗削”(剝奪省級區劃的經濟管理權或者公共事務權)�！鞍迪鳌敝�中，肖與王又有分歧：王建的主張是通過“都市圈”強化中央的控制，而肖金成的構想，則是強化市級行政區劃經濟上的核心地位。

　　但三位專家同時都承認，無論哪種方案，都要突破現有行政利益格局。所以改革并非易事，未來的行政區劃改革可能還會漫長曲折。

　　“法國原本是96個省，戴高樂總統要把把這96個省合并為22個大區，結果是觸發了各方面矛盾，甚至丟了總統的位子�！毙そ鸪烧f，“直到他去世14年以后，1982年，密特朗才完成了這一使命�！痹谛た磥恚�中國現在面臨的局面，可能不比當年的法國更加簡單。

　　備注：本刊根據公開資料整理；帶*的為約數；美國的一級行政區劃是50個州加1個華盛頓特區；俄羅斯、德國都是聯邦主體；日本是都、道、府、縣；法國是大區，但是其主要行政設置是省，所以平均數字以省計算。