四部委力推行賄黑名單 工程擔保破解基建黑金？

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　　本報記者 牛曉波 蔣明倬 田毅 北京報道

　　最高人民檢察院、建設部、交通部、水利部四家公章蓋在一起的時候并不多。4月15日，四部門聯手推出了名為《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢試點工作的通知》。明確指出“為適應深入開展反腐敗斗爭的需要，加大從源頭上預防和治理工程建設中的職務犯罪的力度”。

　　“這項工作主要還是為了遏止甚囂塵上的工程建設過程中的腐敗現象，推進黨風廉政建設和預防職務犯罪。行賄的不敢行賄，想受賄的也就沒門了。”建設部一位官員向本報記者如此表示。

　　行賄“黑名單”

　　按《通知》規定，自4月15日起，在江蘇、浙江、四川、重慶和廣西五地境內的建筑商，一旦被法院認定行賄犯罪成立，將被列入專門檔案的“黑名單”，限制或禁止其承攬工程項目。

　　《通知》中所列工程建設領域行賄犯罪的內容，是指在工程建設項目立項、勘察、設計、招投標、施工、監理、資金撥付、材料物資設備采購、竣工驗收等過程或環節中發生的單位或個人行賄犯罪。

　　限于曾經一些地方沒有統一錄入標準，這次文件規定查詢系統錄入的行賄犯罪案件，只限于法院依法作出生效判決、裁定，認定構成犯罪的行賄案件。

　　“對于單位行賄犯罪的，檔案錄入內容應包括單位名稱、住所、單位性質、法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員。犯罪基本事實、案件處理結果、檔案保存年限；對于個人行賄犯罪的，檔案錄入內容應包括個人姓名、年齡、性別、文化程度、身份證號、住所、所在單位、職業或職務、犯罪基本事實、案件處理結果、檔案保存年限。”最高檢一位人士向記者介紹了“黑名單”錄入的主要內容。

　　這項措施的始作俑者是浙江省寧波市北侖區檢察院。早在2002年，該院就推出了建筑行業行賄人資料庫，并向全區工程招標業主單位提供查詢。按規定，被列入“黑名單”的人包括：因行賄罪被法院判刑的；雖未判刑，但行賄數額巨大；檢察機關已掌握其行賄事實，但本人未主動交待，或拒不承認的。

　　作為具體牽頭單位，最高檢一位人士表示，“這項工作剛剛起步，現在還很難預料實際執行的效果，不排除可能會有一些預想之外的情況。”“但經過一段時間的試點和總結，這個辦法將很快向全國推廣。”

　　記者注意到此次試點的截至日期是今年的8月底，也就是說整個試點工作從啟動到結束只有四個多月。

　　共有五個省份被選作試點。建設部紀檢監察局黨風室靳世文處長表示，在選擇試點省市時首先考慮了當地的相關工作基礎、包括軟硬件條件，其次就是這幾個省市的再建工程建設量大多處于全國前列。

　　中紀委駐建設部紀檢組一專員告訴記者，參與這項試點的幾個部門之間，對通知的具體執行還存在一些爭議，本月會召開專門會議就某些細節進行商討和協調，并可能會出臺一個具體實施辦法。

　　“我們當然理解反腐敗的初衷，但問題是這一板子下去，挨打的是行賄的，但打人的卻是盯著受賄的。受賄者如何處理呢？誰賦予檢察院這樣的權力呢？而具體限制行業進入的標準又是誰來定，其中不同地區怎么協調呢？”一位律師直言評價這份出自一院三部的通知。

　　來自制定機關和建設工程企業的看法都認為，這份通知真正想要打擊的對象其實還是工程建設主管機關內部的腐敗犯罪。

　　與水利部、交通部一樣，建設部參與這份通知起草的也是中紀委駐部紀檢組，而不是市場管理業務部門。記者就此事采訪建設部建筑市場管理司時，工作人員均表示不清楚具體內容，只是知道這項工作由紀檢監察部門負責。這也就可以理解，為什么在最高檢察院是由職務犯罪預防廳負責這項工作的具體操作了。

　　臺州：10%到1.1%的發案率

　　“1998年我們工程領域的發案律是10%，太可怕了！而2003年已經降到了1.1%。”浙江臺州市黃巖區紀委書記李友星在接受本報記者采訪時表示。

　　自1999年始，這個地區也如很多沿海地方一樣進入城市工程高建設期，黃巖區濱江世紀工程近10個億的投資讓人無法輕松。

　　2003年8-10月，連續五起共涉及工程預算額3500多萬的非法串標、攏標和轉包案件讓黃巖區紀委的人士震驚。

　　在調查后，區紀委根據有關規定沒收了10家企業30萬元的招標保證金，暫扣了5家企業20萬元的投標保證金，對4家企業各罰款4萬元，并通報全市，暫停有關企業8個月的招標資格。此后，各項制度加緊出臺。

　　實行紀委派駐工程項目紀檢監察員制度被認為是一系列制度中頗有新意的。“在工程單位里就有我們的紀檢人員，就是讓大部分想出軌但不一定動手的人有所顧忌。”黃巖區紀委規定，凡是國家或集體投資總額1000萬元以上的建設工程，均派駐監察員，5000萬元以上的重點工程由區紀委選派，其他工程由各鄉鎮紀檢監察組織選派。

　　黃巖區紀委一位具體負責此項工作的科長對記者介紹說，該區從31個單位選調了16位政治素質好、業務能力強的兼職紀檢監察員，向16個重點工程派駐。

　　不過在采訪過程中也有不少人士對此持謹慎態度。該區建設部門一位官員說，“派駐監察員當然有威懾作用，但很有限。一是監察員多為兼職，二是他們的接觸面往往并不寬，而對工程腐敗案的揭露多有滯后性。”

　　“十大禁令”和廉正保證金是黃巖區綜合治理工程領域腐敗的另外兩大武器。“十大禁令”意在規范工程工作人員行為和相關業務往來。

　　對承包方和建設單位，黃巖區紀委運用了雙重廉正保證金制。“為了監督承包方，紀委規定全區范圍內凡國家和集體投資在30萬元以上的工程項目都須實行廉正保證金制度。在簽訂《廉正合同》時，承包方自愿向業主方繳納工程中標價的1.5%作為廉正保證金，繳入‘黃巖區建設工程廉正保證金專戶’。”一位工程承包商告訴記者。

　　據記者了解，自該制度2003年9月實行以來，該專戶中已有了300多萬元保證金。另外，紀委要求開發區管委會、濱江世紀工程指揮部等部門的干部職工根據職位不同，分別扣除工資的25%、20%、10%作為廉正保證金。

　　“工程是可能有問題，但大頭肯定不在工程本身。之前的土地、規劃才是最應該治理和監督的。”那位承包商對記者說。

　　利益黑洞

　　近年來，建設領域內的反腐敗的力度不斷加大。據統計，1995年全國建設領域的違法違紀案件為4700件，2001年則分別為1423件，違法違紀案件下降了70%左右。

　　盡管如此，去年中紀委研究室進行的一項調查顯示，38.54%的受訪者認為建設工程領域的腐敗問題最為嚴重。去年10月全國人大常委會建筑法執法檢查組的另外一項調查仍表明建筑工程領域腐敗問題的嚴重性，調查結果表明“近年來查處的行賄受賄案件中，發生在建筑業領域的占三分之一以上。”

　　據中央紀委監察部駐建設部紀檢組、監察局的有關人士向記者介紹，在建筑工程領域腐敗案件主要集中在建設用地審批、工程發包、招投標和工程結算等幾個環節。

　　在建設工程用地審批環節出現的主要問題是違反規劃用地、未批先用、邊報邊用、越權批地、擅自下放土地審批權。

　　“這個環節其實最根本，很多企業把大量的精力和金錢都投在拿到項目和土地上，行賄的成本造成了后面一些環節里資金的不足，不規范的行為接連而至”，一位業內人士告訴記者。在工程發包和招投標階段案件的特點發生了變化，1996年前，各地的工程項目招投標率都在40%～60%間波動。目前，全國公開招標率均達90%以上。

　　這里面的主要問題是不搞招投標轉向虛假招投標、規避招標，圍標、串標、泄露標底，團伙作案大量出現。

　　據有關人士介紹，即使是定標以后不規范的行為也普遍存在，大致分為四種：一是如果“意向”的投標單位未中標時，在辦理中標手續及簽訂合同中設置障礙，排斥中標人或擅自改變中標結果，甚至要求廢標；二是向中標單位提出不合理條件，在施工合同之外簽訂“陰陽合同”；三是指定購買材料、設備；四是強迫中標單位將部分工程轉包給指定的施工隊伍，或將自己的不夠資質標準的隊伍掛靠在中標施工企業，形成層層轉包、違法分包。

　　目前，拖欠建筑工程款情況在全國相當普遍，建設領域中的腐敗現象出現了環節后移的新特點，在工程結算環節開始出現，一些領導干部利用權力插手工程款結算暗示需要“打點”。

　　記者獲得的一份全國2003年第四季度工程投標統計資料顯示，該期間內上報地區中，實行直接發包工程占工程個數百分比在0—30%左右，浙江省最高達34.39%，其實行直接發包工程造價占總工程造價比例為28.21%。在實行招標工程的省份中，實行公開招標工程個數公開招標率最高為廣東91.21%，實行邀請招標工程最高的為陜西，達70.84%。

　　“這組數據說明，我國工程招標中，直接發包工程數量還是偏大，而依靠市場的公開招標工程還有待進一步提高。其實也就是政府權力最大限度地退出只做監察員，讓市場規則起作用。”中國建筑協會的一位專家這樣分析說。

　　工程擔保破解基建黑金？

　　“一把手負責制、嚴格的招投標及土地使用權轉讓制度、內審、黑名單、廉正保證金、派駐監察員等等都是現在經常用的防止工程腐敗的方法。但屢屢出現的案件還是讓我們如履薄冰。”浙江省建設廳一位官員告訴記者。

　　國際建設領域防腐敗的專家Neil Stansbury4月份在清華大學的一個內部會議上指出，建設行業是一個金字塔結構，上面是客戶，下面是承包商，在承包商下面還有成千成萬的分包商，其下是大量的次級分包商和材料供應商。如果每個環節都存在腐敗，整個合同成本大大增加。

　　“電子行業與建設行業改革開放以來發展速度接近，但為什么從反腐敗的角度二者相差這么大呢？原因就是電子產業目前是中國市場化程度最高、市場發育狀況最好的行業，但是建設領域長期以來從土地到最后使用處處要審批蓋章，行政權力隨處可見。而且大多數重大項目也是政府投資，缺少第三方監督。”一家工程咨詢公司負責人直言道。

　　現在不少人看好保證擔保制度，希望它能成為市場化預防工程腐敗的制度保障之一。

　　保證擔保制度是可以說在1890年左右就在美國興起了，當時在美國社會存在各種各樣腐敗行為，政府希望能夠找出一種方法來消除這些腐敗行為。1890年該法案在聯邦政府層面通過，要求履約擔保，付款擔保等等，也就是在政府公共工程當中項目有這樣的保證擔保制度，而且政府將會采用最低標價得標的制度。

　　“私人投資監管比較有效率，關鍵是公共投資。在公共工程中，業主常常是一個代理人，只是代表公眾利益來監管這一部分的公共投資，他去選擇承包商的時我們無法知道他是不是非常用心地選擇，選的是一個好的承包商還是壞的承包商。我們對他有懷疑，因此可以再找一些評標人來評，這就是保證擔保制度的體現之一。”一位久在建筑行業的律師這樣告訴記者。

　　有專家對記者說，目前我國之所以沒有保證擔保制度大量存在，主要是因為市場機制還很不完善，“誰能知道公共權力部門的意圖呢？這種擔保目前的責權是不對等的，風險很大。”

　　陽光是最好的反腐劑。據記者了解，日本政府在2003年4月引入了使用計算機招投標體系，以引進開放的和公開的招投標體系，彌補了原來投標人可能串通一氣的問題。前國際商會保險委員會的副主席草刈耕造曾估計，公開招投標體系實行后，實際上合同的價格能夠下降20%，這實際是一個共贏的結局。