本報(bào)記者 唐學(xué)鵬/文

　　監(jiān)管者們的定位不清晰問題在一個(gè)GDP高速增長的年代被顯著地放大了。

　　“我們和央行目前的功能劃分，只是在字面上是可以說清楚的，但實(shí)踐時(shí)往往混淆在一起。而且雙方都感覺有點(diǎn)不適。”一位銀監(jiān)會(huì)人士對(duì)記者說。

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　　實(shí)際上，央行和銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)在多個(gè)問題上隱隱碰撞。“如果根據(jù)當(dāng)初的監(jiān)管職能設(shè)計(jì)原則，銀監(jiān)會(huì)從央行獨(dú)立出來，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，而央行只管貨幣指標(biāo)。銀監(jiān)會(huì)的權(quán)力是擴(kuò)張的，而央行是萎縮的。但是，感覺到，央行似乎一直再用貨幣調(diào)節(jié)的方式行監(jiān)管職能。”該銀監(jiān)會(huì)人士說，“不可避免地，我們?cè)谝恍﹩栴}上有自己獨(dú)立的判斷，和央行不一樣。一些小摩擦產(chǎn)生是題中之義。”同時(shí)，該人士向記者聲明，這僅僅是屬于他個(gè)人的觀點(diǎn)，不代表銀監(jiān)會(huì)的看法。

　　有例為證。

　　故事之一：差額準(zhǔn)備金

　　2004年4月12日，央行宣布從4月25日起把存款準(zhǔn)備金率提高了0.5%，執(zhí)行7.5%水平的存款準(zhǔn)備金率，為的是凍結(jié)1100億資金，而且，還做出了一個(gè)令人驚異的決定：從4月25日起對(duì)股份制商業(yè)銀行實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度。對(duì)不同資質(zhì)的銀行進(jìn)行“準(zhǔn)備金區(qū)別管理”。

　　央行發(fā)言人解釋了差別存款準(zhǔn)備金率制度的意圖關(guān)鍵：央行是為了使金融機(jī)構(gòu)適用的存款準(zhǔn)備金率與其資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標(biāo)掛鉤。金融機(jī)構(gòu)資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準(zhǔn)備金率就越高；反之，金融機(jī)構(gòu)資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準(zhǔn)備金率就越低。

　　這種“區(qū)別對(duì)待”行為已經(jīng)涉及到了敏感的權(quán)力劃分問題。該銀監(jiān)會(huì)人士表示，“我們關(guān)心的是，這種對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的‘區(qū)別對(duì)待’的標(biāo)準(zhǔn)是央行自己獨(dú)立做出的，還是參考銀監(jiān)會(huì)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作出的。如果央行自己覺得某家金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量不佳，就提高該公司的準(zhǔn)備金率的話，那么央行已經(jīng)變相進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，而這是銀監(jiān)會(huì)干的活。”

　　據(jù)記者了解，央行出臺(tái)差別存款準(zhǔn)備金率制背后的理由是控制信貸過熱現(xiàn)象。在此之前，最高層要求央行和銀監(jiān)會(huì)在控制銀行信貸上做一個(gè)新式的劃分：讓央行控制商業(yè)銀行的資金存量，而讓銀監(jiān)會(huì)發(fā)布“行業(yè)投資禁入”政策來控制銀行的資金投入流量。

　　這是最高當(dāng)局要求的有悖于“職能區(qū)分設(shè)計(jì)”的新的一次權(quán)力劃分。

　　“不過，這的確干擾了我們監(jiān)管權(quán)力的完整性。”該銀監(jiān)會(huì)人士表示，“因?yàn)槲覀兪亲鲲L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的，只有我們才有權(quán)力對(duì)個(gè)別銀行的風(fēng)險(xiǎn)作出規(guī)范和權(quán)威的認(rèn)定，而央行通過存款準(zhǔn)備金非常順利地介入了這一職權(quán)領(lǐng)域，他們顯然也有資格直接進(jìn)入銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管控制。”

　　故事之二：匯金公司

　　匯金公司是政府動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資中行和建行的產(chǎn)物，由于政府不愿意直接用外匯核銷壞賬，只肯讓450億美元的外匯做資本充足之用。于是成立匯金公司來負(fù)責(zé)這筆外匯所購買的股權(quán)。匯金公司也是目前兩大國有商業(yè)銀行的最大股東。

　　匯金公司的“掌門人”是郭樹清，央行副行長。也就是說，從資本結(jié)構(gòu)上看，兩大銀行的“董事會(huì)”是由央行的人“把持”的。

　　一個(gè)有趣的事實(shí)是，當(dāng)兩家銀行發(fā)布注資消息時(shí)表示，注資外匯的計(jì)息已經(jīng)開始。這意味著匯金公司是嚴(yán)格按照真正的股東來享受財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的。

　　那么另外一個(gè)更加有趣的問題就浮現(xiàn)出來。如果匯金公司是真正的股東，是兩大銀行最大的股東，那么從邏輯上講，匯金公司對(duì)董事會(huì)成員的任命就應(yīng)該有決定權(quán)。

　　“如果按照這個(gè)邏輯，那么匯金公司才是真正的國有銀行體系改革的權(quán)力者。”一位分析人士表示，“匯金公司可以通過內(nèi)部的股權(quán)來控制銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及改革的方向，而這幾乎把外部監(jiān)管者銀監(jiān)會(huì)虛置起來。比如，國有銀行的資產(chǎn)信息資料不僅要給銀監(jiān)會(huì)，而且還優(yōu)先讓匯金公司讓央行得到。央行是個(gè)內(nèi)部監(jiān)管者，搶在我們前頭。”

　　簡單地說：央行通過匯金公司介入銀行股權(quán)的方式繞過了外部監(jiān)管者銀監(jiān)會(huì)，獲得了內(nèi)部監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)。

　　據(jù)記者得知，匯金公司人員除了領(lǐng)導(dǎo)人郭樹清外，大多數(shù)人都是來自人民銀行，還有一部分來自財(cái)政部和外管局。“從組成看，匯金公司的人員非常龐雜，但無疑，央行的人在里面占主導(dǎo)地位。”該銀監(jiān)會(huì)人士對(duì)記者說。

　　銀監(jiān)會(huì)是否感到某種無奈？

　　故事之三：121文件及其尾隨

　　業(yè)界一直認(rèn)為：在地產(chǎn)信貸控制方面，央行和銀監(jiān)會(huì)配合得不錯(cuò)。

　　但是，問題并不那么簡單。

　　當(dāng)2003年央行拋出121文件后，2004年初銀監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了226指引(意見稿)。但是，可以從這兩份文件中看到其中的異義。

　　異義來自對(duì)比。121文件中規(guī)定：“商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款余額與總貸款余額比不得超過30%”。而銀監(jiān)會(huì)顯然不同意這個(gè)做法，一位銀監(jiān)分局人士向記者表示,銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管原則是流動(dòng)性、安全性和效益性，無權(quán)限制商業(yè)銀行在某一行業(yè)中的投資比例。“121文件這個(gè)條款實(shí)際上違背了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管原則。”

　　另外，121文件規(guī)定：銀行對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放抵押貸款的額度，不得超過土地評(píng)估價(jià)值的70%，期限最長不得超過兩年。而銀監(jiān)會(huì)的指引里沒有提及，只是籠統(tǒng)地要求“商業(yè)銀行對(duì)資本金沒有到位或資本金嚴(yán)重不足、經(jīng)營管理不規(guī)范的借款人應(yīng)審慎發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款”。

　　有銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士稱，“銀監(jiān)會(huì)不會(huì)按照121文件規(guī)定的數(shù)字比例進(jìn)行監(jiān)管。”

　　這種分野引人注目。分野的后果是導(dǎo)致了折中的“18號(hào)文”出臺(tái)。“18號(hào)文”是指《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》。

　　“18號(hào)文”從某種意義上看是對(duì)激烈的121號(hào)文件的“緩和”，與121文件強(qiáng)調(diào)的“對(duì)房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控”不同，“18號(hào)文件強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展，而不是調(diào)控”。18號(hào)文件認(rèn)為全國房地產(chǎn)市場是健康的，沒有泡沫，局部地區(qū)有些問題但不是全局有問題；而121號(hào)文件則將全國的投資高增長歸罪于房地產(chǎn)，并認(rèn)為泡沫是全國性的，是普遍性的。

　　“從某種意義上說，18號(hào)文站在銀監(jiān)會(huì)一邊。”一位分析人士對(duì)記者說，“銀監(jiān)會(huì)沒有按照121文件來監(jiān)管，而是按照自己的偏好來監(jiān)管。“比如，銀監(jiān)會(huì)目前把精力放在對(duì)信托投資公司監(jiān)管力度。因?yàn)楝F(xiàn)在房地產(chǎn)商更愿意用信托的錢來取代銀行的錢。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年6月“121文件”出臺(tái)后，房地產(chǎn)信托開始火爆，單第四季度就發(fā)行項(xiàng)目37個(gè)，募集資金共35億元，相當(dāng)于2003年全年總數(shù)70億元的一半。

　　銀監(jiān)會(huì)顯然在這一回合中找到了點(diǎn)感覺。

　　故事之四：汽車貸款管理辦法

　　在對(duì)汽車金融的監(jiān)管上，央行和銀監(jiān)會(huì)又開始了上演聯(lián)合發(fā)文的程序。

　　2004年1月21日，醞釀多日的汽車貸款管理辦法征求意見稿，同時(shí)被掛到了中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的官方網(wǎng)站上，而其內(nèi)容也幾乎完全一致。

　　《意見稿》的反饋部門，一個(gè)是銀監(jiān)會(huì)的非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部，而另一個(gè)則是央行金融市場司，但央行參與制定這一辦法的卻是貨幣政策司。《新辦法》規(guī)定，央行和銀監(jiān)會(huì)將共同對(duì)管理辦法進(jìn)行解釋，銀監(jiān)會(huì)具有處罰的權(quán)力，央行則保留建議監(jiān)督檢查權(quán)。

　　這是監(jiān)管權(quán)的再度一分為二。

　　據(jù)央行金融穩(wěn)定局副局長張健華介紹，管理辦法最終由銀監(jiān)會(huì)與央行共同會(huì)簽。大致而言，央行主要從宏觀貨幣政策方面來掌握，主要關(guān)注的問題是利率，具體對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管將由銀監(jiān)會(huì)來執(zhí)行。

　　不過，央行貨幣政策司一位不愿透露姓名的官員也表示，央行與銀監(jiān)會(huì)具體監(jiān)管方面不會(huì)產(chǎn)生沖突，“這很難說，因?yàn)樯婕暗骄唧w的事例，目前的權(quán)力劃分是很難解決的，這需要臨時(shí)磋商和協(xié)調(diào)。”

　　這是一次共同分享權(quán)力的結(jié)局。