相關(guān)報(bào)道：國家能源局困境

　　電力緊缺、煤炭緊缺、成品油漲價(jià)。

　　當(dāng)資源成為約束一個(gè)國家前進(jìn)步伐的重要因素時(shí)，很多事情就變得異常簡單，至少在官方層面上思路會(huì)更加清晰。

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　　比如從1993年就開始被提出的國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

　　這個(gè)戰(zhàn)略性規(guī)劃是如此龐大，如同一張牽動(dòng)著方方面面的大網(wǎng)。以至于你無法準(zhǔn)確地描述它會(huì)從什么地方開始，又在什么地方結(jié)束。它屬于每一個(gè)人，卻又不為任何人操縱。

　　再一次，它又成為了激烈爭論的對象。與此相對應(yīng)的是一次對國家能源戰(zhàn)略賴以形成的運(yùn)作過程所進(jìn)行的罕見的審視，這種過程有時(shí)使事情顯得迫在眉睫，有時(shí)又令人心情沉重。

　　1000億確保90天

　　近數(shù)十年的發(fā)展過程中，在決定經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略性資源的荷爾蒙中，肯定有某種東西偏離了它的發(fā)展軌跡。

　　“1993年，對于世界來說是一個(gè)歷史性時(shí)刻。”10多年前就以《石油風(fēng)云》一書，登上了美國普利策獎(jiǎng)?lì)I(lǐng)獎(jiǎng)臺的美國人葉金說。因?yàn)樵谶@一年，中國由石油出口國正式變成了石油進(jìn)口國。

　　也就是從這個(gè)時(shí)候開始，“沒有中國的能源安全，就沒有世界能源安全”的說法開始成為輿論的主流。2003年11月15日國際能源機(jī)構(gòu)稱，中國將成為全球石油價(jià)格的最大驅(qū)動(dòng)力。

　　這并非一個(gè)榮譽(yù)。

　　必須要做點(diǎn)什么。中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備計(jì)劃就此走向前臺。

　　事實(shí)上從2003年開始，政府就已經(jīng)開始試圖縛住并馴服這種面臨失控的局面。雖然它存在巨大的供需缺口、欲壑難填、無處不在并且紛繁復(fù)雜。

　　“在我們設(shè)立國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備計(jì)劃時(shí)，最大的困難在于，你必須使政府能夠控制住能源緊缺的局面，然后再使政府控制能源使用方向�！�國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所(以下簡稱為“能源所”)的一位專家說，現(xiàn)在所進(jìn)行的工作正是沿著這個(gè)思路發(fā)展。

　　這位專家說，我國的石油儲(chǔ)備工作從1993年就已經(jīng)開始醞釀，到去年中央正式批準(zhǔn)開始石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備，各種前期工作一共花了10年的時(shí)間。

　　而在這個(gè)過程中，各個(gè)版本的說法曾經(jīng)多次被媒體公開。有消息說，政府將投入一百億保證7-15天的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備，也有說法是，動(dòng)用500億元的國家財(cái)政建立30-45天的石油儲(chǔ)備。

　　雖然說法不一，但所有媒體都注意到了一個(gè)事實(shí)：國家對于石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的建設(shè)絕對不會(huì)是短期的目標(biāo)，而是長期規(guī)劃。這從各個(gè)版本的傳言中都引用了“三個(gè)五年計(jì)劃”的說法可以得到佐證。

　　本報(bào)從可靠部門獲得的最新消息是，僅在石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備一項(xiàng)，國家總投資將超過1000億元，其中包括油庫等硬件設(shè)施以及儲(chǔ)備油投入，準(zhǔn)備用15年時(shí)間分三個(gè)“五年計(jì)劃”完成。其中一期工程在去年已經(jīng)開始建設(shè)。在第一個(gè)五年計(jì)劃中，要在頭二年中先要把一期工程建成。

　　而據(jù)上述可靠消息源頭證實(shí)，國內(nèi)戰(zhàn)略儲(chǔ)備的一期工程中的四個(gè)基地分別是青島的黃島、大連的新港、寧波的鎮(zhèn)海、舟山的岙山。

　　與此同時(shí)，針對二期工程的選址工作也已經(jīng)開始。有消息說，由發(fā)改委牽頭的多個(gè)調(diào)研團(tuán)隊(duì)已經(jīng)奔赴各地開始進(jìn)行初步考察工作，5月中旬將會(huì)提交一份詳細(xì)的“預(yù)可行性研究報(bào)告”。

　　而在更遠(yuǎn)的三期工程中，內(nèi)陸腹地的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備油庫亦在規(guī)劃中。整個(gè)工程完成以后，中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備基本上要跟國際接軌——將相當(dāng)于90天的凈進(jìn)口量。

　　就目前情況而言，已經(jīng)開始進(jìn)行的工作尚未涉及大批量原油采購工作，而僅是油庫建設(shè)工程，等到2005年，建立相當(dāng)于30天石油凈進(jìn)口量(約1500萬至2000萬噸)的儲(chǔ)備規(guī)模后，初期投入將達(dá)60億-100億元人民幣。

　　據(jù)發(fā)改委的一份報(bào)告指出，具體石油儲(chǔ)備基地的選址和布局，將遵循進(jìn)油方便、出路暢通、靠近煉廠、快速反應(yīng)的原則。

　　什么樣的儲(chǔ)備戰(zhàn)略

　　“這個(gè)計(jì)劃是如此龐大，在一切都沒有成型之前，外界所了解都只是一個(gè)個(gè)藍(lán)圖。”一位學(xué)者認(rèn)為，能源當(dāng)局在這個(gè)方面甚至難以區(qū)分自己到底能控制和不能控制什么。

　　中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究所的學(xué)者鐘偉、蔡原江曾在媒體公開了一份報(bào)告，試圖從形勢和應(yīng)對政策上來對中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的現(xiàn)實(shí)以及未來進(jìn)行一次結(jié)構(gòu)上的分析。

　　在該份報(bào)告中，他們依據(jù)能源所“西部可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略”的研究估算，2010和2020年中國原油需求分別為2.96億噸和3.90億噸；科技部“中國后續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略研究”對中國2010年和2020年的石油需求預(yù)測則為2.80億噸和3.60億噸。此外，中石油預(yù)測2010、2015和2020年中國原油需求分別為3.10億噸、3.5億噸和4.0億噸；中石化同步進(jìn)行的預(yù)測結(jié)果則分別為3.20億噸、3.8億噸和4.3億噸。而縱觀國際能源組織和國內(nèi)十幾個(gè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，中國原油年產(chǎn)量到2020年至多能達(dá)到2.0億噸的規(guī)模。

　　保守而言，在2010和2020年，中國需要進(jìn)口原油大致為1.5億噸和2.0億噸。因此，如果缺乏國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，中國難以保證其石油的不間斷供應(yīng)能力。

　　一個(gè)隱藏的觀點(diǎn)是，中國必須搶在2010年之前建立起自己的相當(dāng)數(shù)量的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備。因?yàn)榘凑諊�際能源機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)石油供應(yīng)中斷量達(dá)到需求量的7%的時(shí)候，就是能源安全的警戒線。那時(shí)候的中國顯然將超出這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　現(xiàn)實(shí)如此，目前出臺的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備也確實(shí)按照這種思路在運(yùn)作，按照規(guī)劃，2010年之前至少會(huì)有一個(gè)比較成型的儲(chǔ)備體系出臺。

　　那么急需要解決的問題是，中國需要什么樣的石油儲(chǔ)備？

　　從記者接觸的各方意見來看，爭議尚存。

　　一種意見是，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，中國的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)承擔(dān)雙重使命：在戰(zhàn)爭或突發(fā)災(zāi)難時(shí)用以維系經(jīng)濟(jì)的常規(guī)運(yùn)行；而在石油供應(yīng)緊張、油價(jià)上漲時(shí)，充當(dāng)資源調(diào)配任務(wù)，平衡油價(jià)。

　　這種設(shè)計(jì)在經(jīng)濟(jì)層面上是比較完美的，但是為了達(dá)到穩(wěn)定國內(nèi)油價(jià)之目的，同樣必須面對如何選擇向市場釋放戰(zhàn)略儲(chǔ)備油的時(shí)間、方式、價(jià)格、收益者的問題。因此，必須繼續(xù)研究的課題不能僅僅是建立中國的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備系統(tǒng)的必要性。能源當(dāng)局還必須在該系統(tǒng)建立起來之前，通過法律手段規(guī)范如何有效使用該系統(tǒng)。

　　一個(gè)可以借鑒的例子來自美國。美國動(dòng)用石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)定非常嚴(yán)格。動(dòng)用儲(chǔ)備必須符合《能源政策和儲(chǔ)備》法令所規(guī)定的條件。法令規(guī)定，只有在“非常時(shí)期”和“緊急情況”下，由總統(tǒng)親自簽署命令，方可動(dòng)用石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備。動(dòng)用儲(chǔ)備要符合競爭性銷售原則，也就是說政府投放市場的石油一般是通過競標(biāo)來確定價(jià)格的。

　　法令對“非常時(shí)期”、“緊急情況”有明確的定義，概括起來主要有三條：一是事件的范圍和持久性具有危機(jī)的特征。二是對國家安全或國家經(jīng)濟(jì)可能造成重大不利影響。三是事件可能會(huì)導(dǎo)致石油供應(yīng)中斷。

　　但是，再完善的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備系統(tǒng)也無法改變中國必須持續(xù)依賴進(jìn)口石油的局面：向市場釋放后的石油儲(chǔ)備依然要通過進(jìn)口來補(bǔ)充。石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備無法從根本上解決國際油價(jià)波動(dòng)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊。

　　這正是另一派意見的出發(fā)點(diǎn)。他們認(rèn)為，美國標(biāo)本設(shè)定的三種狀況事實(shí)上發(fā)生的概率很小，目前中國的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備不應(yīng)該背負(fù)如此重負(fù)，而應(yīng)該從簡單的戰(zhàn)略目標(biāo)著手，避免面面兼顧而又尾大不掉的尷尬。

　　鐘偉在他的報(bào)告中謹(jǐn)慎地發(fā)布了類似觀點(diǎn)，他警告說目前存在將戰(zhàn)略儲(chǔ)備與平準(zhǔn)庫存?Buffering Stock Financing?相混淆的危險(xiǎn)，必須予以明確區(qū)分。

　　他的觀點(diǎn)是，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備不以平抑油價(jià)波動(dòng)為主要目的，而是在戰(zhàn)爭或自然災(zāi)難時(shí)以保障國家石油的不間斷供給為目的。以平抑油價(jià)波動(dòng)為目的的石油儲(chǔ)備不是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，而是平準(zhǔn)庫存。

　　眾所周知的危險(xiǎn)是，以高拋低吸為總體思路的平準(zhǔn)庫存實(shí)踐迄今沒有成功的先例，例如國際貨幣基金組織在1969年9月建立針對橡膠、糖、錫等的緩沖庫存貸款機(jī)制；在1970年代澳大利亞曾建立羊毛平準(zhǔn)庫存；1976年聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議試圖建立實(shí)物商品平準(zhǔn)庫存；以及1970年代英格蘭銀行試圖建立外匯平準(zhǔn)基金平抑英鎊的波動(dòng)，以上嘗試全部失敗。因此鐘偉認(rèn)為，中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備不應(yīng)該是平準(zhǔn)庫存，其終極目的是為保障原油的不間斷供給，而不單純?yōu)槠揭謨r(jià)格波動(dòng)。

　　另外，戰(zhàn)略儲(chǔ)備油也部分具有平抑國內(nèi)油價(jià)異常波動(dòng)的功能，但這不是戰(zhàn)略儲(chǔ)備的終極目的；戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系應(yīng)該考慮市場化的因素，但戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系本身是服務(wù)于國家能源安全的，幾乎不可能產(chǎn)生盈利。

　　但按照本報(bào)所獲資料，國家預(yù)計(jì)在石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備上動(dòng)用超過1000億元的資金，這樣的投入不考慮成本因素似乎也不太現(xiàn)實(shí)。

　　但無論如何，中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備已經(jīng)上路。從某種意義上來說，這已經(jīng)是個(gè)突破。

　　錢從哪里來？

　　雖然在石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的意義上還存在一定分歧，但有一點(diǎn)可以肯定，這種分歧不會(huì)影響到既定的戰(zhàn)略運(yùn)作。

　　錢的問題顯然更加迫切。

　　1000億元的投資到底由誰承擔(dān)？國家財(cái)政還是市場化運(yùn)作？

　　美國的例子擺在面前。作為國家全額出資建立石油儲(chǔ)備的樣本，美國政府在石油儲(chǔ)備建設(shè)中投入了巨額資金。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1976年建立石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備至1999年底，美國政府已為石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備撥款212億美元，僅每年用于維護(hù)與經(jīng)營的費(fèi)用就需2億美元。石油儲(chǔ)備投資的分配比例是，75.4%用于購買石油，22.9%用于儲(chǔ)存設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，1.7%為管理費(fèi)用。目前，巨額的儲(chǔ)備費(fèi)用已成為美政府一項(xiàng)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并成為制約美國石油儲(chǔ)備發(fā)展的一個(gè)重要因素。美政府為減輕石油儲(chǔ)備財(cái)政負(fù)擔(dān)，正在探索石油儲(chǔ)備商業(yè)化的途徑。

　　記者獲得的消息說，中國建立儲(chǔ)備也將是由國家出資。來自消息人士的說法是，國家已原則上同意，中石油、中石化、中化三大集團(tuán)以各自的油庫、油庫維護(hù)設(shè)備、相關(guān)配套設(shè)施、管理人員等作為建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度的實(shí)物出資，而相應(yīng)的管理體系、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立及日常運(yùn)作的成本投入，將由國家負(fù)責(zé)。

　　但僅僅依靠這個(gè)顯然是不夠的。

　　有學(xué)者在兩會(huì)期間提出建議，作為一個(gè)重大項(xiàng)目，必須要由法律來保證，因而《戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法》的出臺應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。也只有在這樣的前提下，政府針對石油儲(chǔ)備方面的支出才有保障。

　　上海社科院學(xué)者王泠一認(rèn)為，未來我國的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法應(yīng)該包括五大部分：國家設(shè)立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備建設(shè)的專項(xiàng)資金和石油儲(chǔ)備金；規(guī)定哪些關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)可以動(dòng)用石油儲(chǔ)備；設(shè)專門機(jī)構(gòu)系統(tǒng)監(jiān)管，定期向人大報(bào)告能源儲(chǔ)備情況；規(guī)定企業(yè)所承擔(dān)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備義務(wù)；設(shè)專門機(jī)構(gòu)監(jiān)控經(jīng)營者儲(chǔ)備義務(wù)的執(zhí)行情況等。

　　但這只是從制度上保障了國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的執(zhí)行，并沒有解決錢的問題。

　　1000億絕對不是小數(shù)目，而且這筆錢是不得不快點(diǎn)到手快點(diǎn)用出的。于是，一個(gè)敏感的提議浮出水面——征稅。

　　有專家在媒體上公開建議征收國家石油儲(chǔ)備稅，由消費(fèi)者繳納，按照每升成品油0.03元計(jì)征，這樣對消費(fèi)者負(fù)擔(dān)不大，也可以增加其節(jié)能和安全意識；國家每年可增收50億元。

　　50億元相對于1000億元，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。王泠一和上海社科院的專家們還提議，在籌措戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備資金方面，可借鑒日本、德國模式，通過發(fā)行國債、財(cái)政撥款、設(shè)計(jì)新稅種等方法解決。

　　此外，政府還有一招可用：虛擬出資控制油氣資源。有建議說，應(yīng)當(dāng)在南海等重要產(chǎn)油區(qū)劃出大片含油氣田儲(chǔ)備起來，只探不采，找到石油儲(chǔ)量后就地封存，以備急需。而這需要部分行政手段的干預(yù)。“畢竟國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備和國家的前途密切相關(guān)，非常事件自然需要非常手段�！焙Ｄ夏虾Ｑ芯克�的一位專家說。

　　所有的融資工作都應(yīng)該在法律前提下進(jìn)行，一位學(xué)者強(qiáng)調(diào)說，發(fā)行國債、征稅都是手段，但要達(dá)成將石油儲(chǔ)備體系完全建立起來這個(gè)目的，政府還有很多的路要走。

　　本報(bào)記者 楊磊

　　青島、廣州報(bào)道