財(cái)經(jīng)觀察：石油業(yè)：欲尋“退燒”良方？

　　中國(guó)公共政策分析

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究所

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　　資料研究人：鐘偉、蔡原江

　　參與討論人：余暉、鐘偉

　　縮略報(bào)告人：鐘偉

　　提出問(wèn)題：2010年前中國(guó)將如何建立其石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系？

　　政策背景：中國(guó)對(duì)能源進(jìn)口的依賴(lài)已使其能源的不間斷供應(yīng)日漸嚴(yán)峻。1993年，中國(guó)在上海推出石油期貨交易，交易品種有大慶原油、90號(hào)汽油、0號(hào)柴油，一度成為繼倫敦、紐約之后的世界第三大石油交易所。1995年國(guó)家對(duì)石油實(shí)行政府定價(jià)后，石油期貨交易隨后告停。2003年5月，國(guó)家發(fā)改委石油儲(chǔ)備辦公室正式運(yùn)作，并有可能設(shè)置國(guó)家石油儲(chǔ)備管理中心或國(guó)家石油儲(chǔ)備調(diào)節(jié)中心。2004年4月20日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中國(guó)證監(jiān)會(huì)近日已批準(zhǔn)上海期貨交易所上市燃料油期貨品種。

　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：1、中國(guó)目前已到了不可能不建立其石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的境況。

　　理由之一是，中國(guó)地大物薄和經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)導(dǎo)致絕大部分資源性物資不能自給，假定中國(guó)未來(lái)15年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在7%以上，則原油需求將至少以4%左右的速度增加，但同期國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量增長(zhǎng)速度難以超過(guò)2%，世界石油大會(huì)預(yù)期中國(guó)在2005年、2010年、2015年將分別進(jìn)口0.7億、1億和1.3億噸原油，而自給率則將逐步滑落到70.8%、64.3%和59.4%，中國(guó)石油的生命線(xiàn)將逐步脆弱。

　　理由之二是，各種方案均顯示中國(guó)能源供求遠(yuǎn)景預(yù)測(cè)不樂(lè)觀。依據(jù)能源所“西部可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略”的研究估算，2010和2020年中國(guó)原油需求分別為2.96億噸和3.90億噸；科技部“中國(guó)后續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略研究”對(duì)中國(guó)2010年和2020年的石油需求預(yù)測(cè)則為2.80億噸和3.60億噸。此外，中石油預(yù)測(cè)2010、2015和2020年中國(guó)原油需求分別為3.10億噸、3.5億噸和4.0億噸；中石化同步進(jìn)行的預(yù)測(cè)結(jié)果則分別為3.20億噸、3.8億噸和4.3億噸。縱觀國(guó)際能源組織和國(guó)內(nèi)十幾個(gè)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，中國(guó)原油年產(chǎn)量到2020年至多能達(dá)到2.0億噸的規(guī)模。保守而言，在2010和2020年，中國(guó)需要進(jìn)口原油大致為1.5億噸和2.0億噸。因此，如果缺乏國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系，中國(guó)難以保證其石油的不間斷供應(yīng)能力。

　　2、目前存在將戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備與平準(zhǔn)庫(kù)存(Buffering Stock Financing)相混淆的危險(xiǎn)，必須予以明確區(qū)分。

　　理由之一是，石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備不以平抑油價(jià)波動(dòng)為主要目的，而是在戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)難時(shí)以保障國(guó)家石油的不間斷供給為目的。以平抑油價(jià)波動(dòng)為目的的石油儲(chǔ)備不是戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，而是平準(zhǔn)庫(kù)存。以高拋低吸為總體思路的平準(zhǔn)庫(kù)存實(shí)踐迄今沒(méi)有成功的先例，例如國(guó)際貨幣基金組織在1969年9月建立針對(duì)橡膠、糖、錫等的緩沖庫(kù)存貸款機(jī)制；在1970年代澳大利亞曾建立羊毛平準(zhǔn)庫(kù)存；1976年聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議試圖建立實(shí)物商品平準(zhǔn)庫(kù)存；以及1970年代英格蘭銀行試圖建立外匯平準(zhǔn)基金平抑英鎊的波動(dòng)，以上嘗試全部失敗。中國(guó)石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備不是平準(zhǔn)庫(kù)存，其終極目的是為保障原油的不間斷供給，而不單純?yōu)槠揭謨r(jià)格波動(dòng)。

　　理由之二是，戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備油也部分具有平抑國(guó)內(nèi)油價(jià)異常波動(dòng)的功能，但這不是戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的終極目的；戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系應(yīng)該考慮市場(chǎng)化的因素，但戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系本身是服務(wù)于國(guó)家能源安全的，幾乎不可能產(chǎn)生盈利。

　　3、中國(guó)建立石油儲(chǔ)備將是自主、漸進(jìn)和充滿(mǎn)沖突的艱難進(jìn)程理由之一是，亞太地區(qū)的能源供求日漸失衡，使得中國(guó)在謀求穩(wěn)定的國(guó)際能源供給時(shí)，不僅面臨來(lái)自歐美的競(jìng)爭(zhēng)，也面臨來(lái)自亞太的競(jìng)爭(zhēng)。亞太是目前能源和消費(fèi)世界增長(zhǎng)最快的地區(qū)，在20世紀(jì)的最后10年，該地區(qū)能源產(chǎn)量在世界生產(chǎn)總量中只增長(zhǎng)了0.5%，但其消費(fèi)總量從19.9%升到26.9%，日本、韓國(guó)、中國(guó)和印度日益成為亞太地區(qū)石油生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，整個(gè)亞洲經(jīng)濟(jì)體都為自身的石油安全而焦慮。

　　理由之二是，中國(guó)在其能源的中長(zhǎng)期需求方面，在國(guó)際能源市場(chǎng)上的采購(gòu)方面，信息披露不足，其對(duì)能源需求預(yù)期的不穩(wěn)定使得中國(guó)能源需求和國(guó)際能源供給之間的波動(dòng)互為因果。中國(guó)只有不到10年的石油進(jìn)口歷史，目前年進(jìn)口量不足1億噸，遠(yuǎn)不及美國(guó)，但中國(guó)石油進(jìn)口波動(dòng)難以預(yù)期，例如2000年，中國(guó)石油進(jìn)口需求突然增加3500萬(wàn)噸，絕對(duì)數(shù)并不大，但它占據(jù)了當(dāng)年國(guó)際市場(chǎng)原油供應(yīng)增加量的一半，因此，中國(guó)石油政策的不透明導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)中國(guó)的需求很難形成穩(wěn)定的預(yù)期。

　　理由之三是，在目前的情況下，就規(guī)模看，美國(guó)自1970年代以來(lái)建立的石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備最大儲(chǔ)量可達(dá)到約1億噸，平時(shí)的儲(chǔ)油量維持在90天用量的水平。日本目前的石油儲(chǔ)量大約在160天的用油量。如果我國(guó)真的建立起自身的石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，維持60天用油量大約是需要6000萬(wàn)噸儲(chǔ)備油。國(guó)家石油儲(chǔ)備體系的建設(shè)只能分階段安排落實(shí)，爭(zhēng)取到2010年左右建成。在漸進(jìn)建成石油儲(chǔ)備體系的進(jìn)程中，該體系是否運(yùn)作有效、預(yù)期透明和進(jìn)行多邊協(xié)調(diào)非常重要。

　　政策建議：1、實(shí)現(xiàn)集約增長(zhǎng)，厲行節(jié)能是中國(guó)保障能源安全的最有效手段。目前美國(guó)、日本和中國(guó)的GDP規(guī)模大致為8萬(wàn)億、4萬(wàn)億和1萬(wàn)億美元，而三者的原油消費(fèi)分別是4.8億噸、2.4億噸和2.4億噸，如不樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，局面難以維系。此外，應(yīng)建立政府的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備、企業(yè)的義務(wù)儲(chǔ)備和加工流通環(huán)節(jié)的日常儲(chǔ)備等多形態(tài)的石油儲(chǔ)備，政府則集中盡力做好其中的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。

　　2、就石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備而言，存在油種的合理平衡問(wèn)題，但儲(chǔ)藏成品油不如儲(chǔ)藏原油，儲(chǔ)藏原油不如儲(chǔ)藏產(chǎn)能和油氣資源。鑒于塔里木油氣儲(chǔ)量分布零亂，目前年油氣生產(chǎn)折合當(dāng)量不過(guò)在1000萬(wàn)噸左右，運(yùn)距漫長(zhǎng)。可考慮封存部分形成的產(chǎn)能和探明儲(chǔ)量，保持較為合理的儲(chǔ)采比率。此外，應(yīng)在中央統(tǒng)籌的背景下鼓勵(lì)中國(guó)石油企業(yè)在海外收購(gòu)油氣資源，目前中石油已初步形成海外的中東及北非地區(qū)、中亞及俄羅斯地區(qū)和南美地區(qū)三大戰(zhàn)略區(qū)。中石化在沙特簽署了較為重要的開(kāi)發(fā)協(xié)議，而中海油在澳大利亞和印尼也付出了努力，如何加強(qiáng)上述集團(tuán)的海外競(jìng)爭(zhēng)和合作十分重要。

　　3、石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系并不決定國(guó)內(nèi)油價(jià)，打破中國(guó)國(guó)內(nèi)石油供給壟斷，引入市場(chǎng)化因素才是關(guān)鍵。中國(guó)石油消費(fèi)的市場(chǎng)化程度在迅速提高，但石油供應(yīng)仍處于過(guò)度壟斷之中。國(guó)內(nèi)原有生產(chǎn)由中石油、中石化和中海油壟斷了，進(jìn)口原油專(zhuān)營(yíng)權(quán)由四家壟斷(上述三家加上中化)，成品油的批發(fā)由中石油和中石化兩家壟斷，在石油消費(fèi)市場(chǎng)化程度高而供給壟斷特性日益穩(wěn)固的不對(duì)稱(chēng)背景下，國(guó)有的石油外貿(mào)公司按國(guó)家分配的計(jì)劃指標(biāo)分月度組織進(jìn)口，基本上采用現(xiàn)貨貿(mào)易方式從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)石油，導(dǎo)致中國(guó)難以應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的短期波動(dòng)，這種狀態(tài)難以維系。

　　4、在建立中國(guó)石油儲(chǔ)備籌資模式時(shí)，應(yīng)充分考慮各種因素。日本自1960年代便開(kāi)始建立石油儲(chǔ)備，其資金是由政府通過(guò)征收石油稅作保證；目前此項(xiàng)稅款每年約為4800億日元。美國(guó)建立石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的資金由全額財(cái)政撥付，1995年起開(kāi)展商業(yè)化運(yùn)作，儲(chǔ)備設(shè)施向國(guó)內(nèi)企業(yè)出租，還向國(guó)外用戶(hù)提供儲(chǔ)存服務(wù)，目前已經(jīng)有了小額收入。韓國(guó)則采用與采油國(guó)共同儲(chǔ)備制度，同時(shí)協(xié)議出租儲(chǔ)油設(shè)備較好地解決儲(chǔ)備資金不足，如此可以使韓國(guó)國(guó)內(nèi)的儲(chǔ)油設(shè)備盡可能得到利用，并優(yōu)先獲得石油供應(yīng)。就世界各國(guó)建立石油儲(chǔ)備的籌資經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)特別應(yīng)該避免在石油儲(chǔ)備籌資方面政府的大包大攬，而應(yīng)盡量引入市場(chǎng)化的因素，鼓勵(lì)私人部門(mén)的積極參與。

　　5、制定《石油儲(chǔ)備法》，落實(shí)石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的管理架構(gòu)。目前美國(guó)實(shí)行能源部、石油儲(chǔ)備辦公室、儲(chǔ)備基地三級(jí)管理的模式。日本實(shí)行通產(chǎn)省資源能源廳、國(guó)家石油儲(chǔ)備管理中心、國(guó)家儲(chǔ)備公司(或民間儲(chǔ)備)、儲(chǔ)備基地四級(jí)管理。中國(guó)可考慮石油儲(chǔ)備管理中心、和三大集團(tuán)合作的儲(chǔ)備公司、儲(chǔ)備基地三級(jí)管理，儲(chǔ)備公司統(tǒng)籌調(diào)度分布在三大公司的儲(chǔ)備基地，而中石油、中石化、中化三大集團(tuán)以各自的油庫(kù)、油庫(kù)維護(hù)設(shè)備、相關(guān)配套設(shè)施、管理人員等作為建立戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備制度的實(shí)物出資形成儲(chǔ)備基地。

　　6、石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備需要可靠的運(yùn)輸能力和運(yùn)輸線(xiàn)路做保障。目前中國(guó)原油進(jìn)口來(lái)源地區(qū)及份額大致為：中東地區(qū)60%，非洲地區(qū)20%，亞太地區(qū)14%，歐洲中亞地區(qū)6%。估計(jì)到2020年中國(guó)從中東地區(qū)進(jìn)口占比將達(dá)80%。過(guò)分依賴(lài)中東和非洲地區(qū)的石油和單一的海上運(yùn)輸路線(xiàn)，缺乏保障海上能源交通線(xiàn)的安全，將使得中國(guó)石油進(jìn)口的不間斷性相對(duì)脆弱。