●按照“保工資、保運轉、保重點”原則，優先保證人員工資正常發放；

　　●實行“鄉財縣管”后，縣財政不得截留、挪用或平調鄉鎮財政的資金；

　　●嚴控財政供給人員和債務的不合理增長，對鄉鎮機構改革事業單位分流人員，從2004年4月起財政停止供給。

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　　本刊記者 沈翀

　　在安徽省和縣等9個縣的改革試水一年之后，安徽省財政廳不久前發出通知，從今年7月份起，“鄉財縣管”將在全省全面實施。同時，還決定在全省范圍內進行“省直管縣”試點。

　　據悉，安徽省是全國率先實行“鄉財縣管”、“省直管縣”財政體制改革的少數省份之一。專家評價，這是深化公共財政支出改革，鞏固農業稅費改革成果，發展縣域經濟，促進鄉鎮財政盡快走出困境的一項重大舉措。

　　改革，劍指縣鄉財政困境

　　“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光�！边@是安徽一些公務員中流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了目前縣鄉財政的窘境。

　　安徽省從2001年起開始推行公共財政改革，但鄉鎮公共財政改革明顯滯后。

　　據鳳陽縣財政局會計中心主任席文珍介紹，鳳陽縣財政保吃飯都比較艱難，2003年鳳陽縣財政收入1.67億元，吃財政飯的1.3萬人，按人均5000元～8000元計算共需8000萬元左右；再加上政策性轉移支付、專項轉移支付，去年實際支出2.8億元。鄉鎮經濟基礎更為薄弱，全縣26個鄉鎮只有3個鄉鎮是上繳鄉鎮，其他鄉鎮如果沒有縣里的轉移支付，連職工工資都不能保證。

　　和縣西埠鎮李家洲說，鄉鎮財政透明度不高一直是個突出問題，鄉鎮人員工資難以及時發放，鎮里少數部門擠占挪用資金現象卻經常發生；還有，鄉鎮這一級舉債缺少制約，想借多少債都沒人管。

　　為何推出“鄉財縣管”改革？安徽省財政廳副廳長周春雨認為，改革至少能引發以下三個方面積極影響：

　　首先，是緩解縣鄉財政困境的重要途徑。縣鄉財政困難最根本的原因，一個是“人”、一個是“債”，規范鄉鎮的收支行為，可以堵塞鄉鎮亂支出、亂進人的漏洞，把“人”和“債”的口子扎住并逐步消化，縣鄉財政走出困境才有希望。

　　其次，是鞏固和深化農村稅費改革的重要舉措。稅費改革僅僅規范了鄉鎮收入，更重要的還要規范支出。支出不規范，支出需求就會無限制膨脹，就會形成“以支促收”，導致鄉鎮又回到過去“亂收費”的老路上去。

　　最后，為重構縣鄉兩級行政管理體制探路并創造條件。“鄉財縣管”是縣級公共財政支出改革向鄉鎮延伸的需要。目前，縣級財政已承擔鄉鎮財政大部分支出職能。在承擔了支出責任的同時，就必須同時管住鄉鎮的收入。特別是，在教師工資上劃、鄉鎮衛生院改為縣級供給后，鄉鎮財政的職能發生了很大的變化，鄉鎮財政已經不是原來意義上的那種適應鄉鎮政府職能擴張需要的功能完整的一級財政了。規范鄉鎮收支行為，從而規范鄉鎮的行政行為，為將來重構縣鄉行政管理體制創造了條件。

　　一個試點縣的改革模本

　　和縣是安徽巢湖市的一個傳統農業縣，地處皖江末端北岸，東臨長江，西傍巢湖，北依南京，南連蕪湖。全縣總人口65萬人，轄7鄉14鎮。與中西部許多縣一樣，和縣同樣是債務沉重，稅費改革后，鄉鎮財源日見枯竭，舉步維艱。

　　在這個先期改革的試點縣，和縣財政局局長周維漢向記者介紹：據2003年統計，2002年全縣財政供養人員12566人，全縣縣級負債1.5億元；鄉鎮負債8865萬元，比上一年增加了700多萬元，其中負債最高的鄉鎮達1784.9萬元，鄉鎮平均負債422.1萬元。再加上鄉鎮財政預算管理薄弱，支出隨意性較大，大多是鎮長“一支筆”，巨額債務越來越壓得鄉鎮政府喘不過氣來，這成為影響基層政府運轉和農村社會穩定的突出問題，已到了非改不可的地步！

　　經周維漢局長解釋，改革的框架在我們面前逐漸清晰：

　　“鄉財縣管”的具體做法是：鄉鎮財政的“三權”不變，即預算管理權不變，資金所有權和使用權不變，財務審批權不變，以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，同時調整鄉鎮財政所管理體制和職能。

　　其中的“預算共編”，就是縣級財政部門按照有關政策，結合財力實際，兼顧需要和可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見，報同級政府批準；鄉鎮政府根據縣級財政部門的指導意見，編制本級預算草案并按程序報批。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核；調整數額較大的，需向縣政府報告。

　　周維漢特別強調了改革前對全縣各鄉鎮財政票據、銀行賬戶、債權債務、財政供給人員的“四項清理”工作。一是清理財政票據。規定在2003年以前領用的票據一律繳銷。二是清理銀行賬戶。將鄉鎮現有的銀行賬戶全部撤銷后，重新開設“基本結算戶”、“支出專戶”、“工資專戶”和“村級資金專戶”四個賬戶，若有其他賬戶一律視作“小金庫”處理。三是清理鄉鎮債務。對以前的債務，分類制訂具體的償債計劃，同時規定從今年起鄉鎮原則上不得發生新債。四是清理鄉鎮財政供給人員。對超基數人員財政一律停止供給人員經費�！八捻椙謇怼�，為改革的順利推行奠定了基礎。

　　成效初見，任重道遠

　　安徽省和縣、五河縣等9個試點縣經過一年的“鄉財縣管”實踐，普遍反映實現了“四個管住”，即管住了鄉鎮亂收費、管住了鄉鎮亂花錢、管住了鄉鎮亂進人、管住了鄉鎮亂舉債，極大地提高了縣鄉財政管理水平。

　　和縣香泉鎮鎮長周智林自嘲說，現在自己的“一支筆”只值2000元。他說：“現在我的審批權只有2000元以下的開支，超過2000元得提交給鄉理財小組，3000元以上的項目就得給縣里打報告�！�

　　他對記者講了兩件事�！叭ツ�6月鄉里準備買4臺電腦及激光打印機，共需3.6萬元。原來就只需鎮長和書記碰個頭，由財政所和黨政辦派兩個辦事員到南京買，然后簽字入賬�，F在的程序是，首先向縣里打報告，經批準后由縣采購中心統一進行采購�！绷硪患�事是，“2002年我們希望將‘普�！�車換一部‘桑塔納2000’，縣里本已原則上同意，‘鄉財縣管’后，縣里能全面了解鄉鎮的財政情況，發現我們沒有這塊資金來源，車換不成了。”

　　2003年和縣全縣招待費、小車費比2002年節約83萬元，同比下降6.12%，一般支出比2002年節約104萬元，全縣非生產性支出同比下降12%，有效地控制了鄉鎮盲目投資和政績工程。

　　通過“鄉財縣管”改革，可以督促鄉鎮依法組織預算內外收入，防止收入體外循環，確保鄉鎮按照“保工資、保運轉、保重點”的順序合理安排支出，保障鄉鎮工資正常發放。

　　改革，有效控制和化解了鄉鎮不良債務。鄉鎮漸漸樹立了“還債也是政績”的思想，通過多種途徑化解陳債。此外，建立激勵約束機制，對措施得力、成效明顯的鄉鎮，縣政府給予一定獎勵；對化解不力且無正當理由增加新債的鄉鎮通報批評，并對相關責任人進行處罰。2003年，和縣僅一年就化解鄉鎮債務773萬元。

　　當然，鑒于中西部縣級財政普遍困難的現實，“鄉財縣管”顯然解決不了所有問題，因此，“鄉財縣管”只有與跟進的“省直管縣”兩者聯動，才能全面撬動縣鄉財政體制改革。過去，市級財政常會將應屬于縣級收入范圍的收入收歸市級，卻將屬于市級支出范圍的支出轉嫁給縣級。“省直管縣”改革將改變這一弊端，從而確�？h鄉工資正常發放，有效控制縣鄉債務，促進縣域經濟的發展。安徽省計劃爭取通過2年到3年的努力，實現縣鄉財政狀況的根本好轉。

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