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——從體制角度分析今年一季度宏觀經濟形勢
張曙光 周景彤
有人說，中國目前的經濟過熱是政府過熱，此話頗有道理，因而，我們將其稱作是一種體制性過熱。一是國有企業和地方政府的投資占主導地位，而一些可盈利的行業又不準
民間資本進入，溫州購房團的出現以及很多扭曲現象的發生，恐怕與此有關。二是地方政府出于政績和財政利益的考慮，用轉嫁負擔的辦法，把一部分公共成本轉移到老百姓身上，使得企業的成本收益以及市場信號價格發生扭曲，刺激了一些行業的過多投資和過快發展。如有的地方政府為企業建造基礎設施，把開發的土地白送或者低價出讓。三是由于預期的作用，宏觀調控本身成為調控失效的原因。去年下半年投資增加了一大塊，由于預期到中央會加強控制，各個地方都要趕在關門前再上一塊，今年一季度新開工項目的加速增長就是證明。可見，目前的經濟過熱問題主要不是宏觀問題和總量問題，而是體制問題和結構問題。貨幣政策是總量政策，解決不了體制問題和結構問題。
既然目前的經濟過熱問題，主要不是宏觀問題和總量問題，而是體制問題和結構問題，因此，解決的辦法也應當從改革中去尋找。然而，我們目前的做法是只講統籌，不談改革，重政策調控，而輕體制改革。為什么會出現這種情況呢﹖關鍵在于中央和地方的建設職能過大，利益使然。如果作一個簡單的對比，也許不難明白。美國的國有經濟很小，19個政府部門，除了就業、安全等社會公共職能以外，沒有一個項目建設職能，而我國則不同，龐大的國有經濟，眾多的政府部門，使中央和地方政府都承擔了大量項目建設職能，政府成為直接的利益相關者，再加上官員考核制度的扭曲，往往是市場未熱，地方先熱，調控前，各地爭先恐后地上項目；調控中，政府要保國有部門，于是不得不卡死民營企業；調控后，不良資產達到高峰。因此，政策波動往往使市場的波動更大。如果不通過改革，削減政府的投資建設職能，單純的政策調節很可能是逆向調節，“國退民進”變成了“國進民退”。
在這次宏觀調控中，與投資增長過快一起出現頻率很高的概念是，一些行業和地區的重復建設嚴重。這是一個需要弄清楚的重要問題。從行業和地區來區分重復建設只是看到了現象，而掩蓋了本質。要分清和把握目前的重復建設，只能從政府建設還是企業投資、國有投資還是民間投資來討論。在市場經濟經濟條件下，企業特別是非國有企業作為最基本、最主要的市場主體，其行為總是理性的，即合理配置和充分利用現有的經濟資源，組織自己的生產經營活動，以實現經濟利益的最大化。這是企業權衡各種利弊，考量預期成本和收益以后做出的選擇。如果企業決策不受外界尤其是政府的干預，那么其做出的投資決策也一定是合乎理性的，它有責任也有能力對自己的決策負責，做到責、權、利高度統一。決策正確，市場會給予它豐厚的回報，決策失誤，會受到市場的懲罰，沒有人會彌補它的損失。在這里是無所謂重復建設或者不是重復建設可言的。因為一方面，這些決策的正確性將在“市場糾錯”過程中得到判別和檢驗，另一方面，這種重復建設也是促進競爭和技術進步的有效手段。改革開放以來，我國的很多產業，如紡織、服裝、家電等，就是這樣走過來的。然而，政府投資和國有投資則不一樣，由于官員決策并不承擔投資決策的后果，投資失敗也不承擔損失的賠償，反而有可能加官晉級，有國有部門的軟約束為其提供補貼。因而，真正的重復建設是出現在國有投資和政府項目中。要解決重復建設和盲目投資的問題，應當把目標和范圍對準和限定在政府投資和國有項目中，以免誤傷無辜。從目前的情況來看，我們并沒有搞清楚這一點。
在目前的經濟運行和宏觀調控中，由于是一種體制性過熱，有人認為，市場調節的“無形之手”可能失效，政府宏觀政策的“有形之手”也可能起不了多大作用，于是提出了運用行政的“第三只手”的建議。問題不在于能不能運用行政手段，事實上我們一直在用，關鍵在于如何運用。目前的很多運用辦法仍然沒有跳出傳統的政府直接干預微觀主體行為和決策的窠臼。最近，有一件事情開了這方面的風氣之先，這就是官員問責制的實施，一些失職官員引咎辭職，如吉林市長、市委副書記剛占標為中百商廈“2.15”特大火災事故引咎辭職，并對相關責任人以紀律處分；密云縣委副書記、縣長張文因“2.5”迎春燈會特大傷亡事故引咎辭職，其他責任人也受到處分；中石油公司總經理和黨組書記馬富才因川東鉆探公司井噴重大事故引咎辭職。這件事情說明，GDP增長并不能保證官員的位子，失職有可能丟官受罰。不過，現在的做法是針對重大惡性事故的直接主管人，并未涉及決策失誤的直接責任人。如果對官員的經濟決策和投資決策也能夠實行問責制度，官員的行為就會收斂，各種決策失誤也就會得到糾正。
今年年初，政府出臺多項措施，以解決“三農”問題。值得提出的是，時隔18年后中國再次把農業和農村問題作為中央一號文件下發，并將此提到了一個新的高度。主要措施包括：集中力量支持糧食主產區發展糧食產業，促進種糧農民增加收入；繼續推進農業結構調整，挖掘農業內部增收潛力；發展農村二、三產業，拓寬農民增收渠道；改善農民進城就業環境，增加外出務工收入；發揮市場機制作用，搞活農產品流通；加強農村基礎設施建設，為農民增收創造條件；深化農村改革，為農民增收減負提供體制保障；繼續做好扶貧開發工作，解決農村貧困人口和受災群眾的生產生活困難：加強對促進農民增收工作的領導，確保各項增收政策落到實處。
近幾年來，我們對“三農”問題的強調不能說不夠，每年出臺的政策措施不可謂不多，然而，農村經濟發展依然緩慢，農民收入增速依然不高，農民生活狀況變化不大。是什么原因造成政策趨向和實際效果“兩張皮”﹖根本在于我們行政體制出了問題，由于行政運作立足于對基層的管理和控制，而不是立足于基層自治，地方特別是鄉鎮政府主要是中央和上級需要的，而不是老百姓需要的，中央和上級政府既要依靠他們，又要監控和限制他們，他們對中央和上級政府也是兩個面孔，兩套辦法，在信息不對稱情況下，中央、地方政府和農民三者博弈的結果，天平偏向了地方政府一方，中央政策到了地方，有的走了樣，有的棄而不管，有的甚至對著干。這樣，中央開了支票，農民得不到兌現，再加上農民這一社會群體缺乏組織性，無法對地方官員形成約束和制衡，久而久之，造成了今天這種局面。與其講在口上，寫在紙上，不如實實在在地做幾件事情。看來是到了重新檢討和改革農村體制的時候了。
能源和原材料不僅是一個國家經濟發展的前提和物質基礎，而且隨著經濟的發展，能源和原材料的供給和約束對經濟增長波動的影響日益加大。中國是當前世界上能源和原材料消耗增長最快的國家，但供應總量相對不足，隨著規模的不斷擴大，其對經濟增長的約束也越來越突出。中國經濟長期發展將面臨國內需求和資源供給的“雙約束”。當前的突出問題是，總量缺口日益加大和利用效率低下并存。從資源缺口來看，我國相當種類的資源人均擁有量低于世界平均水平，比如水資源人均擁有量僅為世界平均水平的1／4，森林僅為1／5，45種重點資源人均擁有量不及世界的一半?石油11%，天然氣4.5%，鐵礦石18%，鋁7.3%?，另一方面，我國資源的利用效率卻十分低下，而且有逐年下降的趨勢。據有關資料，中國資源綜合利用效率僅為33%，低于發達國家10個百分點；主要產品能耗水平遠高于國際水平。以水資源利用為例，中國GDP總量只及美國的1／8，而用水量卻與美國相當。資源利用率低下，造成資源的極大浪費和環境污染，據統計全國31%的大中城市不同程度地受到酸雨影響。
很明顯，這種發展模式是不可持續的。解決這個問題自然包括開源和節流兩個方面，其間既有很多生產和技術問題，也有很多組織和制度問題。今年的政府工作報告提出了新的發展觀，對我國經濟發展的現實具有重要的意義。然而，要落實新的發展觀，走可持續發展的路子，關鍵是要有一套與之相應的體制和政策。20多年來，我國經濟發展取得的巨大成績，與實施把黨和政府的工作轉移到以經濟建設為中心的軌道上來的方針關系極大。相對于以階級斗爭為綱而言，以生產建設為中心是一個巨大的進步，但是，相對于建設現代國家和有效政府來說，以生產建設為中心就存在不少問題。現在是考慮改變和完善的時候了。
近來，一些人對市場經濟進行分類分析和價值判斷，談論好的市場經濟和壞的市場經濟，認為中國面臨著兩種選擇，是建立一個歐美式的市場經濟，還是建立一個拉美式的市場經濟。這一問題的確有重要意義。然而，市場經濟的好壞在很大程度上取決于政府治理的能力。政府治理沿著與市場發展相一致的方向前進，治理能力不斷提高，就會逐步建立起一個好的市場經濟制度；相反，政府治理與市場的發展方向背道而馳，治理能力低下，就會走向壞的市場經濟。因此，與其講市場經濟的好與壞，不如說政府治理的好與壞更為恰當。
(作者單位：天則經濟研究所)
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