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　　本報記者 吳凡 上海報道

　　“監管主體變了，游戲規則當然也得變。”湖南銀監局一位人士這樣形容銀監會制定和修改一系列監管規章的行動。

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　　不過，對于規則的制定者來說，面對這樣一個“變”字卻難言輕松。今年，在銀監會各機構中，政策法規部也許是最繁忙的一個部門。

　　根據銀監會辦公廳的安排，銀監會將在年內清理和建設監管規章近30個，提請國務院修改《辦法》和《條例》3個。這些工作大部分都由政策法規部牽頭，少部分由辦公廳、監察局等部門牽頭，其他監管部門和各銀監局予以配合。

　　所有規章的建設和修訂被分解為6月底、9月底和年內三個階段，其中17個在6月底前完成，6個在9月底前完成，7個在年內完成。

　　而這，亦僅僅是銀監會浩大“立法”工程的一部分。

　　一位銀監會政策法規部人士曾在系統內的《銀行業監督管理法》培訓講座上透露，銀監會整個規章體系大約需要3年才能建立起來，最快也要2年，而今年是任務最艱巨的一年。

　　銀監會“立法年”

　　將2004年說成銀監會的“立法年”，也許并不為過。

　　“萬事開頭難，銀監會成立后首要任務之一就是制度建設。”江蘇銀監局一位官員說。在該官員看來，現在銀監會制定和修改規章的密度確實很大，但它是銀監會成立后必選的系列“規定動作”之一。

　　這個動作無疑是一項龐雜的系統工程：

　　從銀行的層面看，即將規范的監管內容包括銀行業金融機構的市場準入與退出，以及針對這類機構的風險評價、預警和處置機制等各個環節。

　　從銀監會的角度看，則是從內在的各級機構職能的定位、監管行為的規范，以及外在的與人民銀行等部門的協調，來完成一個制度體系的再造。

　　來自基層銀行監管部門的消息表明，實際上，銀監會為修法所做的準備工作始于去年年末。

　　今年1月，一份關于清理現有監管法規的通知從銀監會層層下發，抵達湖北某縣銀監組。監管員們被要求對現有的監管法規進行一番清理，并對哪些應當修改、怎么修改等提出意見和建議。

　　兩個月后的3月3日，銀監會辦公廳下發通知，對全年的修法工作做出統一部署和安排。

　　其后不久，修法工作正式啟動。不過，對于人力有限的銀監會來說，要完全依靠自己的人員來完成所有的制定工作幾乎是不可能的。

　　以主要的牽頭部門政策法規部為例，它共有綜合處、法律事務處、兩個創新處以及四個調研處等8個處室，總共只有28人，要完成如此繁重的任務，必須借助其他部門及各地銀監局的力量。

　　此時，一些省市銀監局陸續接到通知，各自抽調1名人員到銀監會，組成一個個四五人左右的起草小組，分別由銀監會牽頭部門的人員主持，共同起草規章。

　　無規可循的尷尬

　　有太多理由催促銀監會迅速而漂亮地完成這個“規定動作”。

　　對于那些工作在基層的監管者們來說，首當其沖的理由是，希望早日擺脫舊有監管依據給他們帶來的尷尬。

　　自去年4月銀監會成立之后，銀行業金融機構的監管主體就從原來的人民銀行變成了銀監會。但是，新生的銀監會在行使監管職能時，仍然只能沿用人民銀行時期制定的監管辦法。

　　“每次我們給被監管的金融機構發送監管報告或法律文書等東西時，陳述的監管依據卻是人民銀行第幾號文，使監管的權威性大打折扣，非常別扭。而且，實際的監管者與監管依據出處的不同導致監管主體不明，也容易給金融機構造成一些誤會。”江西銀監局一位人士無奈地說。

　　此外，銀監會成立之后，“風險監管”等新詞頻頻出現在監管高層的演講和銀監會的工作文件里，這些新的監管理念和職能，顯然需要與其配套的具體規章予以細化。

　　湖南銀監局一人士說：“在實際工作中，一些具體操作辦法的空白使我們經常有法可依，無規可循。”在他看來，有些規章的制定已經算比較晚了，《銀監法》出臺后就應該開始。

　　讓“立法”工作如此迫切的另一個重要背景是，今年7月1日，《行政許可法》將正式實施，而三大銀行法——《銀行業監督管理法》、修訂后的《中國人民銀行法》和《商業銀行法》則已于2月1日起正式施行，原有的銀行監管規章中，有不少地方都未與這些國家法律完全契合，必然要重新修訂。

　　授權與協調

　　近30個規章制度中，關于銀監會自身職能與行為規范的一組關鍵詞是：授權與協調。

　　這組詞的內涵是，通過在銀監會內部的協調、與人民銀行等外部部門的協調以及與國際監管機構的協調，完成對監管者的檢查權、處罰權等職能的授權。

　　一位銀監分局人士表示，現在，銀監會各級派出機構的監管職責并不明晰，哪一級機構該做什么，有哪些權限，往往是比照以前人民銀行各級分支行的職能去執行，既模糊又不統一。這需要具體的授權。

　　非但如此，在具體行使權力，如執行處罰權時，倘使涉及限制違規高管出境、禁止其財產轉移、查詢涉嫌金融違法人員的帳戶等問題，銀監會也往往無法單獨執行，需要公安、海關、法院等部門的配合。按照計劃，6月底以前，與上述部門協商制定的對銀行業金融機構有關責任人的人身、財產采取限制措施權的實施辦法將告完成。

　　而在這位銀監分局人士看來，“更重要的是與人民銀行的職能協調”——他頗為感慨地向記者講述了一件發生在他身上的事情：

　　前段時間，他所在市的一家農村信用社打算申請開辦承兌匯票業務。按照以前的習慣，他們直接找到了當地人民銀行去審批。而實際上，根據三大銀行法的規定，此類業務的審批事關銀監會和人民銀行兩個部門，但具體的審批環節卻沒有任何制度或文件去規范。最后，這位監管科科長與當地人民銀行有關人員協商決定，今后這類業務的準入交銀監分局把關，技術環節如票樣的設計和征訂等，則由當地人民銀行審批。

　　“立法”者顯然也意識到了類似情況的存在。

　　在本次制度設計中，僅涉及與人民銀行之間協調問題的規定就有4個，分別是：由辦公廳、政策法規部牽頭，對照三大銀行法有關規定，進一步明確銀監會與人民銀行間的監管職責分工；建立銀監會同人民銀行對銀行業金融機構規則制定發布的協調機制；制定銀監會與人民銀行間對銀行業金融機構有關業務現象檢查的分工合作規定；建立銀監會同人民銀行和其他金融監管部門間的監管信息共享機制。

　　完善風險處置機制

　　在一些銀監局人士看來，本次制度設計的另一個關鍵點在于：為銀行業金融機構突發危機的風險處置和退出做準備。

　　譬如，6月底前將完成的3個“動作”是：銀行業突發事件的發現、報告制度的制定；建立銀行業風險處置預案，建立銀監會與人民銀行、財政部等部門間銀行業突發危機事件處置的制度性安排；在幾個部門確立的處置制度框架內，建立銀監會派出機構與當地人民銀行分支行間突發危機事件處置的溝通磋商機制。

　　由銀監會實施的風險處置安排，與以前人民銀行的方式有何不同？

　　一位銀監局人士認為，最大的區別在于，過去人民銀行集“救火員”和“最后貸款人”兩個角色于一身，在缺乏專門處置屏障的情況下，往往直接祭出再貸款的終極方式來完成處置。這種方式實際上是用基礎貨幣化解金融風險，在一定程度上消解了貨幣傳導機制的有效性。

　　以1998年被關閉的海南發展銀行為例，當該行出現支付危機時，人民銀行立即向其提供了再貸款，總計達到40億元，但仍未能力挽狂瀾。最后只能匆匆關閉海發行，由中國工商銀行對其進行托管。

　　現在，處置的第一步將變成由銀監會這一專門的救助部門和當地政府出面，對出現危機的金融機構采取更為充分的救助措施。這給作為最后貸款人的人民銀行設置了一個風險屏障，只有當救助失敗、萬不得已之時，人民銀行才會發放再貸款。

　　與此同時，銀監會還將提請對《金融機構撤銷條例》(國務院令324號)、《非法金融機構和非法金融活動取締辦法》(國務院令247號)和《金融機構違法行為處罰辦法》(國務院令260號)進行修改。

　　“制定和修改這些制度，完善銀行業金融機構的退出機制可謂迫在眉睫，因為現在只進不退的現象不符合市場經濟的要求，這種情況不會一直持續下去，總有一天會打破。”上述銀監局人士說。