——中改院改革形勢分析會觀點綜述

　　柏晶偉

　　4月17日，中國(海南)改革發展研究院在北京舉辦題為“農村土地制度創新與農民組織發展”的改革形勢分析會。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文、中國(海南)改革發展

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研究院執行院長遲福林，以及來自農業部、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、中國農業大學等部門和機構的20余位學者出席了會議。

　　對農村土地制度改革的反思

　　1、“三農”問題之所以再次引起全社會的關注，與農村土地制度和農民組織有直接或者間接的聯系。

　　陳錫文認為，土地制度和農民組織有非常密切的聯系，它們往往互為因果，發生的變革也緊密相聯。農村土地制度創新不引入農民組織建設是沒有出路的。他指出，《農村土地承包法》出臺以后，土地承包關系到底是穩定還是不斷變革，要深入調查研究，因為它最終涉及到整個體制問題。

　　遲福林認為，現在看，農村由土地引起的經濟糾紛、社會糾紛，包括農民同基層政權組織的矛盾，都同土地關系直接地或間接地聯系在一起。“賦予農民長期而有保障的土地使用權”的緊迫性，比十五屆三中全會提出這個問題的時候更嚴峻，更是一個全局性的問題。

　　農業部產業政策與法規司副司長張紅宇認為，土地問題一直是我國“三農”問題的核心。不管在過去、現在、還是在將來，土地的生存或保障、收入、就業等三大功能是始終存在的。目前在農民收入多元化的情況下，土地收入依然占60%；農村勞動力盡管有1億流動大軍，有1.3億在鄉鎮企業，但是仍有1.7億在經營土地，還有3000萬從事畜牧業、漁業生產的也要依靠土地。

　　農業部農村改革實驗區辦公室綜合處處長朱守銀認為，政府和各利益群體對農村土地可以隨便征、隨便要、隨便使用，證明農村土地產權的外部性很強。都來爭奪農民土地利益，本身就是一個問題，只有“無主”財產才可能出現這種狀況。

　　2、《農村土地承包法》出臺了，農村土地問題及其矛盾糾紛卻越來越嚴重，事實已經表明了農村土地制度設計的矛盾。

　　遲福林認為，《農村土地承包法》出臺了，相關法律規定也出來了，但近年農村土地問題卻越來越多。原因就是近幾年城鄉“二元制度”結構沒有徹底打破，使整個社會發展過程中的矛盾越來越突出。同時，農村土地制度安排不合理，已經成為一切矛盾的重要根源。浙江師范大學農村研究中心主任王景新認為，出現這種問題，可能是現代化進程中一定要付出的代價，也可能有基層干部對現行法律和政策理解偏差而執行不力的因素，但最根本的是農村土地制度設計本身有問題。

　　國務院發展研究中心農村經濟部部長韓俊認為，集體所有制內涵著一種矛盾和沖突。集體是什么，邊界不清楚，農村土地制度改革其實已經很深入，但問題仍然沒有解決，表明整個體制還存在問題。國務院發展研究中心農村經濟部副部長徐小青談到，所謂集體所有，在許多地方實際上就是村干部所有。

　　中國農業大學人文與發展學院法學教授任大鵬認為，盡管從憲法開始就明確土地分為國家所有和集體所有，但我們始終把集體所有看做是一種類國家所有的方式，所以才有了先征用、再出讓等。實行最嚴格的耕地保護、用途管制制度，在一定意義上成為限制農民的一種措施。

　　3、家庭承包經營制度是一項沒有完成的土地制度改革，它存在著歷史的局限性和改革的不徹底性，到了對其進行反思和改革的時候了。

　　打破“二元結構”的桎梏、“統籌城鄉經濟社會發展”，無疑是解決“三農”問題的一劑良藥，有關政策開始對“農民收入增長”、“耕地過快減少”、“糧食增產”、“農民權益”、“弱勢群體”(如失地農民、農村婦女、貧困人口)等經濟、政治和社會問題發揮積極的作用就是明證。但應該看到，宏觀政策調整的作用是有限的。宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發揮作用，從而影響“從根本上解決‘三農問題’”。

　　陳錫文認為，當前農村土地制度存在兩個問題。(1)農村的土地承包權到底是什么權利沒有說清楚，《農村土地承包法》只是在總則中“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，在后面的所有條文中都是用“土地承包經營權”這個概念。(2)農村集體經濟組織成員是個什么概念沒有說清楚。土地是農村集體所有的，法律賦予每一個成員平等的承包集體的土地的權利，這都解釋得很完整，但是什么樣的人才是集體組織成員不清楚。因為人口不斷改變，新生的就是你的成員，嫁出去就不是你的成員，這是土地承包關系不穩定的根源。

　　王景新認為，從現實看，土地集體所有、家庭承包經營制度設計有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩定，而且新增成員具有“天賦資源權”和法定的“公開、公平、公正”承包權，因此“土地承包關系穩定”與“承包土地關系變更”的矛盾始終存在；現代化過程實際上也是農業資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，“穩定”與“變更”之間的沖突始終不可避免。其二，集體成員“共同共有”的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地和鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空當。

　　有專家認為，集體所有制度是城鄉“二元結構”的經濟基礎，土地集體所有取消了農戶的財產權利，剝奪了農民自主經營和處置農產品、自愿進出的權利，使合作經濟失去了個重要基礎。有專家認為，農村雙層經營體制沒有真正形成：農戶家庭只有土地經營的承包權，自主經營權不完整，使得農戶家庭形成了對集體的依附關系；同時，村委會既是行政組織又是經濟組織，農村政社分開的問題沒有完全解決。有專家認為，當前農村許多地方的集體經濟已成為空殼，只剩下農戶家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地(比如“機動地”)和資產(比如以集體名義經營的鄉村企業)由少數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營“兩張皮”的現象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統分結合的雙層經營體制勢在必行。

　　關于農村土地制度改革的建議

　　目前，我國對家庭經營制度改造有各種主張，歸納起來：一是國家所有，農民永佃。二是土地所有權歸集體，使用權農民私有。三是以社區股份合作制改造農村集體土地所有制。四是實行有條件的土地私有制，比如：限制土地買賣以防止土地向少數人集中或兼并；歸還農民土地所有權的同時，必須建立農民土地權益保護機制和有效的社會保障體制等。

　　韓俊認為，土地歸國家所有、歸自然人所有不是決定性的，決定性的是土地權利在法律上清晰和有保障。因此他提出，不能孤立地談農村內部土地制度的改變，土地制度的改革要城鄉一起考慮，作為一個系統性工程來考慮。至于如何改革，他提出首先要界定產權；其次，要明晰土地權利并在法律上有保障。如果沒有法律保障，誰都可以侵犯，就是私有化，又有什么用呢。土地承包期限的長短并非一定影響土地權利。韓俊分析說，德國土地雖然是國家的，但農民有12年的使用權，它的權利非常清楚，因此并不影響農民對土地的投入。有專家建議，要提出一個農村土地制度改革的“路線圖”，首先從共同共有轉向按份共有；然后實行永久化的租用，并使之物權化；最后宣布這個使用權就是個人的所有權。

　　徐小青認為，討論產權類型，不能說誰好誰不好，而是說哪個更適合我國國情。越南想學我國的集體共有制，結果學不了，它管不住鄉村干部，干脆宣布土地國有。我國土地所有制的幾種形式，如果有機會的話都可以試驗一下，看看在我們國家到底是什么樣的制度更好。

　　張紅宇持不同觀點，認為中國農民土地所有權固然很重要，但使用權相對更重要。他回顧：到新中國成立以前，農民大部分是佃戶，沒有土地所有權這一說；新中國成立以后，土改分到土地也是一個短暫的時期，又歸攏到人民公社；改革開放到現在，土地都是集體所有。所以到農村去做調研，農民從來沒說過所有權的問題，都說的是使用權。我們講使用權構成，占有、經營、收益、處置，前三個比較完整，問題在處置權，立腳點應該在土地的處置權上作文章，不討論所有權，可以把使用權發揮得淋漓盡致。

　　遲福林認為，農村土地制度改革涉及到五個大問題。第一，城鄉統一，實現農民土地使用權物權化；第二，實化農民在集體經濟組織中的產權主體地位；第三，解決土地資源自主配置和國家利益的矛盾；第四，解決土地補償問題的關鍵是提高農民的談判地位；第五，創造好的制度環境，保障農民基本的公共產品供給。他呼吁，以落實“長期而穩定的土地使用權”為重點，打破城鄉二元結構，盡快在這個方面取得突破，農村的發展、穩定才有保證。不然，矛盾會越來越深。

　　王景新提出，用農民集體成員“按份共有”的實現形式，改造農村土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農村經濟社會的震蕩，同時，土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，能夠化解當前矛盾而又比較穩妥。因此提出三點建議：(1)以“起點公平”的原則和真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限(比如第二輪承包起始)的集體成員平均分配承包土地。(2)把“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農戶“永佃”；嚴格實行“生不增、死不減”政策和“不得調整土地”的法律規定，切斷新增人口與土地的聯系。(3)用相關法律將農民“長期不變的土地使用權”，界定和規范為“農民私有財產權”，納入私有財產保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權。

　　陳錫文指出，整個農村改革和政策制定，到現在為止，好改的基本改完了，剩下幾塊“骨頭”，不啃也很難前進了。因此提出兩條：一定要積極地推進改革；一定要從我國現狀出發。他主張在研究方案提出建議的時候，必須研究實施的條件和手段。改革措施能夠把經濟社會向前推進，而不引起社會動蕩。這是最重要的。