文/國務院發展研究中心 “中國郵政體制改革研究”課題組

　　本課題負責人：劉世錦 馮飛

　　課題協調人：李佐軍

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　　課題組成員：石耀東李佐軍梁仰椿來有為

　　本報告執筆：李佐軍

　　政企不分，政資不分，集“運動員”和“裁判員”身份于一身，普遍服務業務與競爭性業務不分，郵政的這一切積弊已嚴重地與建立公平競爭市場經濟體制的要求和履行入世承諾的要求相背離。

　　隨著改革開放的深入和WTO的加入，隨著郵政部門及其所屬企業(以下簡稱郵政企業)與從事相同或類似業務的非郵政系統企業(以下簡稱非郵政企業)業務競爭的加劇，現有郵政體制已越來越不適應國民經濟和郵政服務業發展的需要，進一步推進郵政體制改革勢在必行。

　　現行郵政體制明顯已不能適應建立公平競爭市場經濟體制的需要。郵政部門政企不分，政資不分，集“運動員”和“裁判員”身份于一身，不利于郵政企業與非郵政企業公平競爭，不利于郵政部門公正執法。普遍服務業務與競爭性業務不分，導致郵政系統內部該補貼的部門和業務品種沒有補貼到位，而不該補貼的從事競爭性業務的部門和業務品種則享受著補貼和優惠政策，也不利于公平競爭。郵政部門在扭虧壓力下繼續擴大郵政專營范圍的一些舉措，難以為廣大非郵政企業所接受。國際快遞企業與郵政部門之間爭議長達一年的“快遞事件”、張家口民營報刊發行企業遭遇郵政部門打壓的“陽光報業事件”就是現行郵政體制不能適應公平競爭市場經濟體制需要的集中體現。

　　現行郵政體制也不能適應與國際接軌、履行我國政府入世承諾的需要。目前，世界各國郵政體制改革的趨勢是推進政企分開，實行公司化和產權多元化，甚至民營化；通過立法，分階段縮小甚至逐步取消郵政專營，放開郵政市場，鼓勵公平競爭；區別對待不同性質的業務，對具有公益性質的郵政普遍服務業務實行獨立核算，并由國家對其政策性虧損部分給予補貼，而對具有競爭性、商業性的業務(如國內外快遞、物流等)則允許市場競爭。加入WTO后，中國政府承諾對已開放的領域禁止倒退并將逐步開放郵政市場，外國資本可以以合資、獨資等方式進入中國郵政服務市場。但是我國目前政企不分的郵政體制，一方面不能適應郵政體制改革的國際趨勢；另一方面也與WTO和服務貿易總協定的基本原則相悖，不利于我們履行入世的承諾。

　　現行郵政體制同樣不能適應郵政服務業和國民經濟發展的需要。隨著私人信函和電報等傳統郵政業務逐步衰落，郵政部門不斷加大進入快遞、物流等新業務領域的力度，郵政業與其他服務業不斷走向融合。但我國現行政企不分的郵政體制是為適應傳統郵政業務而設計的，主要針對的是郵政普遍服務業務，不能適應郵政新興業務發展的需要。政企不分的郵政體制，也已成為推進郵政上市、設立郵政儲蓄銀行和對郵政部門進行必要財政補貼的重大障礙。政企不分還使得郵政企業效率低下，缺乏競爭力，難以應對激烈的市場競爭。同時，現行郵政體制排斥市場競爭，歧視非郵政企業，縮小了廣大消費者的“用郵選擇權”，影響了內外貿的發展，也不利于擴大就業和促進社會穩定。

　　郵政體制改革的對策

　　首先要明確郵政體制改革的目標與原則。“十五”期間或未來5年力爭在如下三個方面邁出實質性步伐：實現郵政部門政企、政資、政事職能分開，建立現代企業制度；分離普遍服務業務和競爭性業務，建立普遍服務補償機制；將國家郵政局改造成行業監管機構，形成獨立、公正、高效的郵政監管體制。近期(1—2年)改革的重點是：籌建國家郵政監管機構和中國郵政控股集團；通過立法或暫行規定明確普遍服務和專營業務范圍；選擇部分代表性地區進行改革試點。

　　堅決推進郵政部門的政企分開和職能轉變是改革的關鍵。政企不分是現行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內容。政企分開必須同時做到郵政行業的管理部門(逐步轉變為獨立的監管機構)與郵政企業機構分開、人員分開和財務分開。推進政企分開的關鍵是轉變郵政部門的職能，要將郵政部門經營業務的職能分離出來，將其轉變成對整個郵政行業進行公正監管、公平執法的行業監管機構。將現行體制中的政府職能劃歸監管機構，并增加相應的監管職能。要下大力氣精簡機構，解決管理成本過高、人浮于事等問題。轉變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業和各類非郵政企業。同時，要推進政資分開(政府職能與出資者職能分開)、政監分開(政府行政職能與監管職能分開)和政事分開(政府職能與事業職能分開)。

　　改革的方向是進行公司化和集團化改造，加快建立現代企業制度。在政企分開的過程中，根據專業化分工原則，以條為主，對現有郵政企業進行公司化改造，設立一系列郵政專業化公司。在專業化公司之上可組建中國郵政控股集團。政企分開后的郵政企業，還要進一步建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。要允許多種所有制形式參與競爭，實行股權多元化。不言而喻的是，要建立健全規范的法人治理結構，也鼓勵郵政企業和非郵政企業進行資產重組和業務合作。

　　同時應該分拆普遍服務業務和競爭性業務，縮小專營業務范圍。目前，中國郵政部門既經營公益性的普遍服務業務，又經營競爭性的業務。兩種不同性質業務的混營，再加上排斥其他相關的市場競爭主體，造成了郵政服務市場的混亂，也不利于郵政部門進行科學監管。因此，郵政體制改革的一項重要任務就是分拆普遍服務業務和競爭性業務，對這兩種不同性質的業務在機構、人員、財務、政策支持和監管等方面進行分離。由于專營業務涉及財政補貼，且效率較低，難以滿足消費者的多樣性需求，因此要在保證普遍服務的前提下嚴格限制和分階段縮小專營業務范圍，盡量擴大競爭性業務的范圍。通過立法，明確郵政普遍服務業務和專營業務的范圍、內容和標準，保證公民自由選擇信件寄遞方式的權利。根據國際經驗，建立普遍服務補償機制，對普遍服務業務進行適當補貼，但要防止將普遍服務補貼和優惠政策用于競爭性業務而造成自由競爭的扭曲。根據國際經驗，普遍服務業務既可委托郵政企業專營，也可引入招投標制等競爭機制委托非郵政企業經營。

　　為了保證普遍服務和維護郵政市場公平競爭秩序，必須在推進政企分開和組建中國郵政控股集團的同時，盡快建立獨立公正的郵政監管機構。該機構獨立于監管對象，對所有監管對象一視同仁。該機構依據法律授權，嚴格依法辦事，對所有郵政市場中的企業行使監管職能，監管規則統一，程序透明。郵政監管機構的設置可有兩種模式：模式一是在實現政企分開后將現郵政局改造成郵政監管機構，該機構既可單獨存在，也可掛靠在信息產業部或商務部；模式二是將郵政監管職能轉移到郵政系統外的第三方，建立獨立于所有郵政市場主體的監管機構，郵政局則演變成代表郵政行業利益的行業協會。模式一短期可行，模式二長期可行。在獨立監管機構設立之前，宜尊重歷史，維持郵政局監管郵政企業，其他有關部委(如商務部、工商總局等)監管非郵政企業的格局，將委托管理限于普遍服務業務，尊重和保護非郵政企業的合法經營權。

　　加強對監管機構和監管人員的監督是建立科學合理郵政監管體制的重要一環。對郵政監管機構可采取輿論監督、審計監督、法律監督、行業協會監督等多種監督手段。重大事項要舉行聽證會。

　　將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來

　　在計劃經濟仍占主導地位的20世紀80年代中期制定的《郵政法》已不能適應市場經濟迅速發展和加入WTO等新形勢的需要，必須盡快進行修改。《郵政法》修改一定要遵照社會主義市場經濟體制和國際規則的要求，體現政企分開和尊重消費者選擇權的郵政改革方向，體現上述郵政改革的基本內容，要為未來政企分開的郵政體制提供規范，而絕不能成為郵政改革的障礙。《郵政法》修改要體現公平和公正的基本準則，要在保障公民通信權利和保證郵政履行普遍服務義務的前提下最大限度地開放郵政服務市場，要為所有郵政服務市場主體提供公平競爭的制度環境，絕不能成為維護部門壟斷權益的工具，杜絕出現“經濟權益部門化、部門權益法制化”的現象。(詳見《經濟》雜志4月號)