城鄉分割的二元戶籍制度不僅使農業人口的流動和轉移就業受到了剛性約束，而且使農民通過向城市遷徒就業來增加收入的途徑也被阻塞了，造成了農民的制度性失業。縱觀世界，實行城鄉分治的戶籍就業制度的國家已經屈指可數，及早地從憲法、法規、政策乃至地方政府的工作中取消二元戶籍管理制度不僅是歷史的進步，而且也是給予農民的基本人權和國民待遇的問題，是從根本上打通農民增收的主要渠道問題。

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　　-謝茂拾

　　城鄉分割的二元戶籍就業制度極大地限制了農村剩余勞動力的轉移，嚴重阻礙了社會的城市化和工業化進程，從根本上阻塞了農民通過社會轉型增加收入的途徑，應當成為“涉農”制度改革的首要對象

　　第一，農民增收面臨著市場和資源的雙重約束

　　從市場約束看，在我國加入了WTO后，世界市場的農產品價格將會逐漸主導國內的主要農產品價格。在這一背景下，即使我國政府給予農業更多的優惠政策和財政支持，農民也很難從農產品的生產和交換中獲得遞增的邊際收益。其中原因除了我國農產品的成本高昂之外，更重要的是世界農產品價格一直徘徊在較低水平，我國農產品在國際市場競爭中缺少比較優勢。因此，我國當前可以采取的各種經濟與政策措施都將受到市場供求、市場價格等因素的低彈性約束。在現有市場開放的格局中和世界農產品總量相對穩定的條件下，如果既不改變分享總量的農業人口，也不封閉國內市場，農民大幅增收自然無法實現。從資源約束來看，農業生產最主要的土地資源和勞動力資源呈現出極大的矛盾，過多的農業勞動力附著在有限的土地上，成為提高農業生產率的瓶頸。我國現有農業戶籍的勞動力4.9億個，而耕地僅有19億畝。若每個勞動力耕種10畝，僅需1.9億個勞力；加上已在鄉鎮企業就業的勞力1.3億，有效利用的勞力3.2億；處于剩余狀態的勞力為1.7億。這一數字尚未包括每年新增的一千萬左右的就業大軍。面對人均耕地資源的有限性，即使充分進行農業集約化生產和最優化的農業生產結構調整，農民都將難以通過農業生產獲得參與分配社會平均利潤的機會，同時也難以實現人均純收入的邊際遞增。2003年，農業在我國GDP構成份額中已經降到14%以下，但農業勞動人口仍占到我國總人口的60%以上；占全國總人口60%以上的農民只能分享全國GDP的14%的份額，其人均純收入的低下就不言而喻了。

　　第二，市場和資源雙重約束條件下農民增收的根本途徑是減少農民

　　面對市場和資源的雙重約束，要促進農民增收就必須突破傳統思維模式，在“三農”之外尋求從根本上徹底解決農民增收問題的途徑，即用減少農民的辦法來增加農民收入。目前，我國的城市化進程已經遠遠地滯后于生產力發展的內在要求，工業化水平遠遠超過城市化水平。社會轉型的緩慢使大量農業人口滯留在農村，造成了人地矛盾的日益突出和農民增收的困難。我國要從二元社會結構徹底轉型為一元社會結構，顯然應該消除農村和城市之間在GDP上的巨大差距。按目前經濟總量水平和全國總人口13億推算，假設以農民人均GDP與城鎮居民人均GDP相等為依據，現在我國的農業勞動人口保有量應是1.82億，而不是8億；再假定工業化水平與城市化水平同步，第一、二、三產業的勞動生產率相等，則現在城市化水平應達到86%。但目前的城市化水平只有近40%，離理想目標尚有46個百分點。

　　第三，消除城鄉二元戶籍制度是打通農民增收根本途徑的必要措施

　　現在的問題是，我國還沿襲著一項逆城市化和工業化的根本制度，即1958年正式實施，1982年得到憲法肯定的城鄉分割的二元戶籍就業制度：將全國公民從戶籍上劃分為農業人口和非農業人口?勞動者被分成農村就業者和城市就業者。這一制度不僅使農業人口的流動和轉移就業受到了剛性約束，而且使農民通過向城市遷徒就業來增加收入的途徑也被阻塞了，造成了農民的制度性失業�？v觀世界，實行城鄉分治的戶籍就業制度的國家已經屈指可數，及早地從憲法、法規、政策乃至地方政府的工作中取消二元戶籍管理制度不僅是歷史的進步，而且也是給予農民的基本人權和國民待遇的問題，是從根本上打通農民增收的主要渠道問題。

　　現存農村土地制度嚴重制約了土地作為資本的功能的有效發揮，極大地阻礙了農業產業化和現代化的進程，阻塞了農民通過有效利用土地來增加收入的渠道，應當成為“涉農”制度改革的基本對象

　　第一，現存農村土地制度存在的主要問題

　　首先，土地的產權關系不明晰，降低了農民對土地的利用效率。

　　目前農村土地的產權關系不明晰表現在兩個方面：一是土地產權的各項權能或權利難以進行分離與組合。土地的所有權、占有權、使用權、收益權、處分權等等權利往往是互相粘合的，或者是分離為相對獨立權利后又很難再次回到組合體中。二是土地產權的各項權能或權利主體不明確。譬如土地的集體所有權主體就不明確。土地產權關系的模糊性從根本上影響了農民對土地的穩定預期，并降低了農民對土地的利用效果。

　　其次，土地流轉的困難，制約了土地的規模經營，降低了土地資本的增殖效率。

　　目前，雖然法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中都是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的最主要因素是農戶缺乏對承包土地的流轉權。

　　農地流轉困難，自然使農業的規模經營無法實現，農業生產率的提高將受到根本性約束，農民也就失去了通過提高生產效率增加收入的途徑。

　　第二，如何解決目前土地制度存在的這兩大問題？

　　首先，明晰農地產權的各項權能并賦予其應有的法律地位。解決農地所有權模糊不清問題可采取的辦法有兩種：一是保持現有土地集體所有的制度框架，但必須克服現存制度下所有權虛置和鄉村行政機構超越土地所有權主體問題，將土地所有權真正落實到勞動群眾自治組織，使土地集體所有真正變成勞動群眾自己所有。二是改現在的土地集體所有制度為國有制度。國家按目前國有土地的管理方式將土地的使用權，占有權，收益權等項權能出讓給農民個人，真正實現土地所有權與其他權能的分離。出讓金可以農業稅的形式逐年抵扣；在享受農業補貼的地區，農民可直接使用補貼款項抵扣出讓金。通過土地出讓，獲得了完整土地使用權利的農民就會對土地建立起長遠的穩定預期，并會加強對土地的資本投入，提高土地的利用效率。

　　其次，推動土地的有序暢順流轉�，F在土地流轉的主要障礙就是農地的承包經營權不具有農地使用權的全部功能，如果從法律上明確了承包權具有物權中的全部使用權功能，土地的順暢流轉是完全可以實現的，至于具體的流轉方式則可以多種多樣。

　　現存農村公共管理制度嚴重制約了三農的積極性和創造性，阻礙了農民增收的內在動能的釋放，應當成為“涉農”制度改革的重點對象

　　第一，鄉(鎮)政權行政機構臃腫，行政制度供給過剩，亟需改革

　　首先，鄉村兩極行政機構積累了過大的行政成本。目前鄉(鎮)政府行政機構和行政人員極度膨脹。據調查，現在的鄉(鎮)政府行政人員一般在60-100人之間，大的鄉(鎮)則達數百人。龐大的冗員既使縣鄉財政不堪負重。有的鄉(鎮)因此負債累累，瀕臨破產。據財政部調查統計，截止2003年底，我國鄉(鎮)一級的政府負債高達400多億元。在鄉(鎮)政府人員膨脹的同時，作為鄉(鎮)政權遞延的村民委員會的管理成本也隨之“水漲船高”，一般村級政權組織的脫產半脫產人員達到10-20人，有的地區高達三四十人以上，形成了一個類似鄉政府的村政府。由于過多的“吃費”人員存在，政府管理農村的體制產生了龐大的社會成本。

　　其次，鄉村兩級行政機構的行政制度供給過剩。鄉(鎮)政府對三農的活動制定了過多的制度約束。據調查，目前鄉鎮一級涉及農民的各種管理制度有近百種，有的鄉(鎮)達到數百種。除鄉(鎮)一級的制度之外，村一級的行政制度則在鄉(鎮)級制度的基礎上進行了外延和內涵上的拓展�？梢哉f，過多的行政制度供給從根本上制約了農民生產積極性，挫傷了農民增收的創業精神。

　　再次，解決鄉(鎮)行政機構臃腫和制度供給過剩的主要措施。一是從撤并鄉(鎮)逐步過渡到徹底撤消鄉級政權，將國家的基層政權收縮到縣一級。二是淡化村民委員會的行政功能，真正將村民委員會建設成為農民自治的社區組織。三是國家對農村的行政控制主要通過法律途徑實現。

　　第二，鄉村公共教育體制不符合國家教育管理的一般規律，亟需改革

　　農村中小學教育是政府應當提供的公共產品，應該全額納入政府財政預算。而我國的農村中小學教育卻一直由農民承擔了相當大一部分費用。據國家教育部計算，農民個人承擔的費用目前仍然達到整個義務教育支出的1／5以上，2002年各級政府的預算內支出只占78·２%。這個數字實際低估了農民直接承擔的義務教育費用，因為農村稅費改革后有很大一部分原來由農民承擔的教育費用被合并到農業稅中去了。鑒于這種情況，國家應盡快改變目前農民辦教育的體制。建議由中央、省、市縣三級負擔農村教育支出，其中省、市縣兩級負責九年制義務教育，中央負責農村高中教育。如果這一改革成功，農民將直接在現有收入水平上實質性增收30%。這將大大激發農民的創業熱情，并為社會帶來極大的外部經濟正效應。

　　第三，鄉村公共衛生體制不符合國家衛生管理的一般規律，亟需改革

　　衛生事業具有公共品的性質，特別是在我國農村的農民收入十分低下的情況下，農村醫療衛生的公共品特性就更為突出了�，F在，農民的醫療問題已經成為阻礙農民增收和農民貧困的最大因素之一。由于農民收入低和醫療費上漲，農民健康狀況每況愈下。農民健康問題又成為制約其增收的一大難題。有關專家測算，如果能夠在農村建立起切實可行的公共醫療體制，農民僅此就可以挖掘30%左右的增收潛力。多年來，國家一直倡導農村合作醫療制度，但到目前為止，其覆蓋率僅占全國行政村的17%，參加合作醫療的農民僅有9.6%。合作醫療難以普及的原因是農民不信任這個“文革”期間普遍推行的制度。

　　如何改革農村公共衛生體制？筆者認為可從城鄉統籌的大局出發，在農村按目前城市醫療保險的模式實行農民醫療的“三三制”保險，即國家補助一部分，村級統籌一部分，農民自負一部分，政府為每個勞動年齡的農民建立起個人醫保賬戶，真正將農民醫療保健納入國家公共管理的體制之中。

　　(作者單位：湖南行政學院經濟研究所)