本報記者 王海坤

　　4000萬“失地大軍”游蕩于城市邊緣

　　早在今年初，廣東副省長宋海就曾對傳媒們預(yù)言過——征地補償問題將會備受關(guān)注。它的理由很簡單，“這是民生問題。”因為宋海看到了，近年來日漸增多的上訪者大多是

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因失去土地而又未得到妥善安排、公正補償?shù)霓r(nóng)民。

　　有一個數(shù)據(jù)明確無誤地展示了這個問題的嚴(yán)重性：據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”，他們有著一個共同特點——務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份。2003年，九三學(xué)社進行的一項調(diào)查表明，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%。觀察人士指出，這正是各地方在大力推進城市化的過程中，農(nóng)民付出的代價。

　　最新統(tǒng)計資料顯示，在各地城市化的進程中，僅開發(fā)區(qū)一項，規(guī)劃面積不僅超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，甚至超過臺灣島和海南省的面積。但目前國內(nèi)現(xiàn)有的6015個開發(fā)區(qū)中，只有259個和1559個是由國務(wù)院、省政府及有關(guān)部門分別批準(zhǔn)的。而這直接影響到耕地的銳減，有數(shù)據(jù)顯示，1997年到2002年，六年間耕地減少9542萬畝，補充耕地3378萬畝，凈減少6164萬畝，年均減少1027萬畝。到2003年底，國家耕地面積已從原有的19.5億畝銳減到18.51億畝。

　　失去土地的農(nóng)民，不僅付出了慘重的代價，而且就業(yè)和社會保障均無著落。根據(jù)九三學(xué)社對遼南某市郊區(qū)的調(diào)查，失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬元左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進樓房，取暖費、電費、水費、物業(yè)費、飲食費等支出增大，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元。因為生活拮據(jù)，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民以撿破爛為生的群體，有的農(nóng)戶夜里連電燈都舍不得點，到農(nóng)貿(mào)市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農(nóng)民大有人在。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市郊區(qū)農(nóng)民，失去土地后，很大一部分成為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇，只能在未經(jīng)任何培訓(xùn)的條件下進入城市，又因為這些城市并沒有做好接收吸納他們的準(zhǔn)備，使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運氣好一些的，經(jīng)過百般周折和十分繁瑣的手續(xù)，即使找到一份工作，也要時常處于怕失業(yè)、怕生病、怕孩子失學(xué)、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態(tài)之中。處于這種心境的農(nóng)民并不認(rèn)同城市是自己的家，他們與城市間存在著難以消除的隔膜。

　　正如一些政協(xié)委員所提出的警示，這些成千上萬游蕩于城市邊緣的“失地大軍”，如不及時引導(dǎo)，必然會對整個社會甚至國家的發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。

　　誰之過？

　　如果仔細(xì)觀察，不難發(fā)現(xiàn)在城市擴張征地的過程中有這樣一個關(guān)節(jié)——5萬億元的“剪刀差”無人為失地農(nóng)民補償。

　　　 浙江省一項調(diào)查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源方面的有關(guān)專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農(nóng)地的價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴(yán)重剝奪了失地農(nóng)民的利益。對此，民進中央副主席蔡睿賢委員也指出，“征地制度的最大缺陷是補償過低。”雖然1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償；征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費。但十幾年過去了，當(dāng)年制定的補償標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)低于經(jīng)濟發(fā)展，而在現(xiàn)實中，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到失地農(nóng)民手中。

　　3月8日，全國政協(xié)委員劉民復(fù)在代表民革中央作了題為《堅決實行最嚴(yán)格的耕地保護制度切實維護農(nóng)民利益》的發(fā)言時亦指出，雖然中共中央2003年已明令暫停審批開發(fā)區(qū)，并組織有關(guān)部委派出工作組進行整頓和查處，但由于查處不力，依然形成了“占地——整頓——查處——檢討——補辦手續(xù)——合法化”的怪圈。而由此大量非法占地、未批先占、低補償占地、補償不到位占地等情況屢禁不止。

　　他分析其中原因指出，一是一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟的指導(dǎo)思想存在偏頗。曲解了發(fā)展才是硬道理和“發(fā)展是執(zhí)政興國第一要務(wù)”的方針，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟的增長，以經(jīng)營城市為名，剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。不少地方政府以低價征用農(nóng)民土地搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功，并把這種做法視為經(jīng)驗加以推廣；二是一些地方政府的干部法治觀念淡薄。不是依法行政，而是不懂法、不學(xué)法，更有甚者是知法犯法，三是干部政績考核制度存在問題。在考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績時，過分看重GDP的增速和財政收入，“數(shù)字”使干部升了官，也造成了土地資源的破壞；四是對違法批占土地查處不力。姑息縱容，查處不力是圈占土地之風(fēng)愈演愈烈的重要原因；五是現(xiàn)行《土地管理法》對于征用土地沒有把公益性和經(jīng)營性用地分開，規(guī)定所有建設(shè)用地均由政府征用，使地方政府征地的權(quán)力過大過寬，缺乏限制。

　　新危機下的聲音

　　在失地農(nóng)民付出了慘重的代價，陷入從未有過的窘境背后，新一重危機正浮現(xiàn)而出。有識之士窺得端倪并發(fā)出了聲音。

　　有“中國雜交水稻之父”之稱的袁隆平作為全國政協(xié)委員，在政協(xié)十屆二次會議上的一個題為《高度重視我國糧食安全問題》的發(fā)言引發(fā)了人們對于新危機的認(rèn)識。他首先舉出了一串兒驚人的數(shù)字：在1998年中國糧食總產(chǎn)量達到了5.12億噸的歷史最高水平之后，中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年下降，2003年已跌至4.31億噸；糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生產(chǎn)銳減，每年形成0.25億噸至0.35億噸的缺口，去年的缺口更高達0.5億噸。這幾年，全靠挖庫存維持糧食供求平衡。對于這一狀況，有專家估計，2005年前后，中國糧食市場的“拐點”就可能出現(xiàn)。也有專家推算，2030年，中國將有16億人口，如按人均消費400公斤計算，屆時全國需糧食6.4億噸，按現(xiàn)在的糧食產(chǎn)量，缺口將多達2億噸。

　　袁隆平分析，糧食產(chǎn)量銳減的一個最重要、最直接的原因，就是糧食播種面積持續(xù)下降。而這與一些地方熱衷于各種形式的形象工程，盲目建設(shè)“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園”，大量占用、征用良田密切相關(guān)。在袁隆平之后，又一個聲音引發(fā)了傳媒的關(guān)注，全國政協(xié)委員洪紱曾就“耕地質(zhì)量問題”進行呼吁，他指出，由于建設(shè)占用耕地的速度驚人，直接影響了現(xiàn)有耕地質(zhì)量，必須從科學(xué)發(fā)展觀的高度關(guān)注并積極遏制耕地質(zhì)量迅速下降的趨勢，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田。目前，國家規(guī)定的基本農(nóng)田面積已經(jīng)是一條紅底線，絕不能再少了。

　　這些“新危機”的聲音，在“兩會”期間也引起熱議。國土資源系統(tǒng)一位代表對記者說，“賣地越多，政府利益越大，個人越得實惠。用土地資源換取官翎頂帶，扭曲著人們的政績觀和發(fā)展觀。”

　　出路與現(xiàn)實的經(jīng)驗

　　在激烈的爭吵之后，一些成熟的解決路徑漸漸的浮出水面。

　　全國政協(xié)委員蔡克勤提出，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，應(yīng)盡快改變計劃經(jīng)濟時代的行政征地方式，引入市場機制，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，以保證他們的利益；洪紱曾委員指出，必須修改土地管理法規(guī)定的征地補償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項補償費標(biāo)準(zhǔn)，把大頭留給農(nóng)民。征地費要設(shè)立專戶，專款專用，收支情況要公開。同時責(zé)成審計部門每年定期審計征地補償費使用情況，并就征地有關(guān)事項舉行聽證會，及時糾正和打擊地方政府及村干部的違紀(jì)違法行為；吳明熹委員則說，對被征地農(nóng)民，不能滿足于一次性貨幣補償安置方式，國家應(yīng)盡快出臺安置失地農(nóng)民就業(yè)的更優(yōu)惠的政策，尤其要加大對他們的職業(yè)技能培訓(xùn)力度。要推行土地?fù)Q社保的辦法，將失地農(nóng)民全部納入社會保障體系；民革劉民復(fù)委員則表示，最重要的是以正確的政績觀教育干部。要加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，使他們能真正樹立起全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀。

　　而國務(wù)院總理溫家寶今年的政府工作報告中也明確了政府方的態(tài)度。“在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序征地，及時給予農(nóng)民合理補償，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。同時要依法加強用地管理。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，一律不得批準(zhǔn)用地。繼續(xù)清理開發(fā)區(qū)，整頓規(guī)范土地市場”。緊接著，憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”