廓清這筆巨額虧空的復雜原因，既是對歷史負責，也有助于懲前毖后加強監管

　　□本刊記者 潘曉虹 趙小劍/文

　　3月下旬，因為人大代表的一次詢問，廣州市養老保險基金被挪用8.9億元的陳年舊賬又一次被翻了出來。

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　　這筆最初發生于10年前的舊賬，由于復雜的歷史糾紛一直難以勾銷，至今仍占據廣東省被挪用的社保基金舊賬的大頭。

　　作為國企職工退休費用改革的首批試點，廣東省早自1984年起即已啟動養老保險社會統籌改革。至上世紀90年代初，在全國經濟高漲、投資一片火熱的背景之下，已小有積累的廣州社保基金也開始尋找投資渠道。而上述至今未能追回的8.9億元社�；�金，正是在1993年之后放出去的。

　　令人費解的是，盡管高達8.9億元的社保基金長期未能收回，但多年來卻鮮見對此巨額損失負責者。而對當初放款投資行為的定性，雖幾經調查也至今未有定論。

　　放眼國內，在1986年至1997年間，由于缺乏監管，全國有上百億元社會保險基金被違規動用。截至2003年底，全國各地共追回社�；�金170余億元，目前尚有20余億元未能追回。而在未追回的20余億元社�；�金中，廣州市社�；�金的這筆巨額虧空無疑是最大的一個窟窿。

　　由此顯見，盡快追回這筆歷史舊賬，以最大程度地減少市民“養命錢”的損失，是廣州市有關部門的當務之急。與此同時，廓清類似巨額虧空的錯綜原因，追究有關責任人也尤為重要，這既是對歷史負責，也可懲前毖后，在今后完善對社�；�金的監管。

　　詢問事件　

　　3月26日，正值廣州市第十二屆人大二次會議舉行期間，楊承華等10名人大代表就8億余元養老保險基金被挪用而發起的詢問，引起當地媒體高度關注。

　　接受詢問當天，廣州市勞動和社會保障局局長張杰明代表市政府，首次對外披露了這筆虧空的總體情況：總計89537.14萬元的養老保險金是在1996年以前被拿去“在外運營”的，其中包括25個項目，涉及21個債務單位(個人)。其中投入房地產開發的為76587萬元，占85.54%；購買國債9815萬元，占10.96%；投入其他項目3135.14萬元，占3.5%。

　　張杰明介紹，2000年起，廣州市成立以一位副市長為組長的追債領導小組，至今已鎖定其中25個項目。除6個項目“不宜進入法律程序”外，目前已有19個項目進入法律程序，其中6個業已審結，收回現金3100萬元，預計近期內還將追回3億多元。

　　但張杰明同時表示，由于多方面的不確定因素，追債無法確定時間表，最終損失也難以確定。

　　“在外運營”的合法性依據

　　巨額養老保險金“在外運營”的合法性依據何在？張杰明在接受《財經》采訪時解釋說，1993年國務院曾發布《企業職工養老保險基金管理規定》(國務院令第117號)，允許各級社保管理機構對歷年滾存結余的養老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支六個月之需、留足必要周轉金的情況下，運用一部分結余基金增值。廣州市8.9億元的養老保險金就是根據這一政策投資出去的。

　　張杰明介紹說，當時負責管理社�；�金的是廣州市勞動局下屬的社會保險公司，后者又通過下屬社保實業公司，以多種形式進行投資。投資項目“基本上”都是委托國家銀行或國家信托投資公司放款，另有“部分項目”為社保實業公司對外合作經商辦企業，包括對外合作開金鋪及在保稅區合作經營倉庫。

　　事實上，117號文對社保基金增值保值的方式作了明確規定：一是購買國庫券以及國家銀行發行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，禁止各級社保管理機構“直接經辦放款業務”，“不得經商、辦企業和購買各種股票，也不得為各類經濟活動作經濟擔�！薄�

　　今天看來，當初廣州社保實業公司對外合作開金鋪、在保稅區合作經營倉庫，應屬明顯的違規投資行為。

　　而據《財經》了解，即便是當年委托金融機構放出的“合規性貸款”，在其后續運作中也隱藏了諸多違規操作：這些委托放款有的被指定貸給了某些投資項目，有的發生了再轉借與大量的補充協議，種種違規操作的結果，是80%以上的養老保險金最終都貸給了私營房地產商。而由于違規操作手段復雜，導致在社�；�金管理部門、委托放款的金融機構最終貸款人之間產生了大量的責任認定糾紛，并最終導致在后期追討時陷于不利。

　　由于有關部門至今未公開8.9億元社�；�金的清理調查結果，外界一直無從獲知所有放款項目的明細。但據《財經》對其中個別項目的了解，已經發現當中操作的諸多漏洞。

　　其中一個項目為：某房產商通過中間人找到社保公司，雙方簽訂合作協議：甲方社保公司在農業銀行分三年存入5億元存款，乙方某房產商則贈予社保公司一幢樓。同時雙方還簽署補充協議：在協議履行期間，由中間人持有房產證，任何人動用房產證都須經另兩方同意。如甲方違反協議，乙方可將此幢樓用于抵押貸款。

　　該房產商與社保公司做這筆交易，目的在于利用社保公司的5億元巨額存款為擔保，獲得銀行貸款，事實上該房產公司也已從銀行成功貸款。此后不到三年，因社�；�金投資被全面叫停，社保公司無法繼續履行協議。于是該房產商表示，房子仍可給社保公司，但前提是必須保證其從銀行追加貸款。為此，該房產商當初許諾給社保公司的這幢樓用以抵押，又從銀行貸走了8000萬元。由于這筆貸款至今未還，銀行也就對這幢樓保留相應的所有權。在這筆交易中，社保公司最后得到的是一幢產權不完整的樓房，而最大的贏家則是房地產商。

　　上述項目反映出當年社�；�金委托放款的復雜性——盡管表面上社保公司將資金存入了銀行，但其幕后交易卻隱藏著巨大風險，并最終導致社保基金在日后出現的難以彌補的巨額虧空。

　　另一項目與廣州市社保局原副局長蔡耀坤有關。蔡因受賄罪于2003年被一審判處十年徒刑。法院在調查中發現，蔡于1998年中拍板將5000萬元社保基金轉存中國銀行廣州市中山一路辦事處，存期為定期一年。除正常的銀行定期存款利息外，廣州市社保實業公司還取得539萬元的高額利息，這筆高額利息回報即來源于幕后操作。

　　據張杰明介紹，這5000萬元存單并未在銀行電腦系統中登記，而是變相成為某房地產項目的貸款。各中間人均獲得數目不等的好處費，其中廣州市社保實業公司副總經理羅某就獲得60萬元，而主持拍板的蔡耀坤則先后從羅某處索賄15.5萬元。

　　由于此項交易存在違規操作，一年后該5000萬元存單到期時，中國銀行以“該存單涉及詐騙”為由拒絕兌付，廣州市社保局至今未能追回該筆存款。

　　無獨有偶，另一個追討項目金燕大廈同樣經歷了責任認定糾紛。位于廣州市天河區燕嶺路的金燕大廈，其大部分房產是社保公司通過中信實業銀行介入投資的，包括13513.62平方米的房產和36個車位，投資額為1.2億元。此后金燕大廈項目發展不利，社保公司的投資難以追回，雙方為此發生糾紛——中信實業銀行認定該項目是社保公司指定貸款，而社保公司則認定是委托對方理財。最終，中信實業銀行拿出了社保公司曾獲得高于市場水平的回報的證據，使社保公司無法向其追討損失。金燕大廈于2003年6月3日被拍賣，當初社保公司所投資的房產成交價僅為2000多萬元。

　　據《財經》了解，廣州社保基金的“問題投資”一直延續到1997年。當年，廣州市社�；�金委托建設銀行廣東分行委托放款，將2億余元社�；�金按市場利率投入廣州市億安廣場房地產開發項目。

　　其實，早在1994年，為遏止各地社�；�金競相投資而造成的混亂場面，當時的勞動部、財政部就曾聯合發布《關于加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》，明令禁止社�；�金“在境內外進行其他直接投資和各種形式的委托投資”�，F在看來，這一《規定》其實是對1993年發布的117號文的“剎車令”。

　　勞動和社會保障部社保基金監督司有關人士向《財經》介紹，1994年勞動部和財政部的《規定》發布后，各地開始整頓社保基金投資。至1996年4月，國務院辦公廳又發明傳電報《關于一些地區擠占挪用社會保險基金等問題的通報》，重申社�；�金結余“主要用于購買國家債券”，“仍有結余的應按規定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資”。

　　由此看來，廣州市社�；�金在1997年仍向億安廣場投資2億余元，明顯違規。去年底，億安廣場因種種糾紛被拍賣。據張杰明介紹，廣州社保基金可能從拍賣款中收回1.6億元。相較當初投入的3億元，廣州社保基金損失近半。

　　誰來負責?

　　時至今日，誰來為廣州社�；�金的巨額虧空負責？

　　廣州市紀檢監察機關的一份工作報告顯示，廣州市勞動和社會保障局將1993年以來的社保基金投資行為定性為違紀擠占挪用與“在外營運”。

　　既然有擠占挪用行為，則當追究有關責任人。但逾10年來，外界鮮見社保基金管理機構相關責任人為此受到查處。

　　曾違規挪用5000萬元社�；�金投資房地產的原廣州市社保局副局長蔡耀坤被判刑10年，但其獲罪是因受賄而非挪用社�；�金。

　　在蔡之前，廣州市社保公司的第二任、第三任經理劉雨宏與段文亮也曾“出過事”——劉因“生活作風問題”被開除黨籍，降職兩級；段則因裝修社保公司辦公大樓受賄而被判刑。而正是在劉、段主事期間，廣州市社保公司出現大量“委托放款”，至今未能追回，而二人并未為此承擔責任。

　　張杰明坦承，“人為因素”是8.9億元社保基金巨額虧空的重要成因，但他認為必須客觀看待當時的“外部因素”。

　　20世紀90年代初，全國上下處于經濟建設高潮，加之金融市場秩序不健全，大量投機行為充斥市場。社�；�金管理機構的許多官員“禁受不住誘惑”，被投機商人利用，致使社保基金蒙受損失。正是在這一歷史背景下，允許社保基金投資增值的117號文的發布，就像打開了潘多拉的盒子，易放難收。盡管次年國家勞動部與財政部聯合發出“剎車令”，但各地社�；�金違規投資仍然禁而不止。

　　此外，當時社�；�金監管體系的不健全也在客觀上為違規操作提供了空間。首先，社保公司是當時的社保基金管理機構，一手負責社�；�金的征收與發放，有關政策并無明確對其進行監管。其次，雖然勞動部在1993年頒布的《社�；�金管理條例》中明確提出設立社�；�金監事會，但在地方上由于種種約束始終未能建立。

　　直到1998年，各地社保基金的違規投資才基本停止。當年，國家勞動和社會保障部成立，同期組建社�；�金監督司，對前幾年的歷史舊賬進行全面清理與回收。

　　勞動和社會保障部社�；�金監督司有關人士告訴《財經》，幾年來，各級政府和勞動保障部門采取多種措施，清理擠占挪用社�；�金。截至2003年底，全國各地共追回社�；�金170余億元，目前尚有20余億元未能追回，其中有一半是在廣東省。勞動部正會同有關部門研究擬定基金清理回收的政策措施。

　　2001年9月，廣東召開全省社保基金回收處置工作會議，提出分三個階段回收省內各地擠占挪用的社保基金。

　　2003年9月，針對社保基金管理使用中的違紀違法行為，廣東省紀委、監察廳制定了《暫行規定》�！兑幎ā穼�黨政機關工作人員在管理使用社�；�金中出現的違紀違法行為，首次作出了明確的處理規定：在社�；�金管理中出問題的責任人和主管人員，可以開除黨籍、開除公職；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

　　如何善后？

　　廓清歷史舊賬，追究相關責任之外，盡快追回當年的問題放款、盡可能彌補社�；�金的損失顯然是當務之急。但因為當年的放款投資涉及諸多幕后交易，并由此引發大量責任認定糾紛，使得日后廣州社�；�金的追討工作千頭萬緒，舉步維艱。

　　據張杰明介紹，追討工作從1997年廣州市社保局成立時即已開始，但前期的追討效果并不理想，因為負責“追債”的人正是當年放款的人。直到2000年，原勞動局和社保局合并為勞動和社會保障局，由當時的廣州市常務副市長為主任，以勞動和社保局局長為副主任，廣州市成立了追收社會保險基金在外營運領導小組辦公室，追討工作才取得明顯收效。

　　廣州市社�；�金何時能完成這個浩大而繁瑣的“追債工程”？張杰明表示無從回答，最終的損失結果也無法確定。

　　追討不力會否影響養老保險金的發放？張杰明表示，就眼前來看一定不會影響。他的依據是廣州市養老金積累豐厚，自1997年正式推廣養老金社會統籌制度以來，廣州市共征收養老金400多億元，發放370多億元，至2004年2月底滾存結余57億元。就今年而言，全年預計征收60多億元，支出預算則為50多億元。因此，歷史形成的8.9億元虧空并不會對目前的支付造成影響。

　　但從長遠來看，和全國絕大多數省市一樣，廣州市的社�；�金同樣存在著入不敷出的潛在危機。自1998年開始，廣州市全面實施社保基金“統賬結合”制。這一制度要求同時建立社�；�金統籌賬戶和個人賬戶。前者由企業繳納，其征收費用用于支付當年退休職工的養老金；后者由個人與企業共同繳納，歸職工個人所有，在職工退休時一次性或分期返還個人。但由于社會統籌賬戶的資金缺口較大，1998年至今，廣州市一直通過統籌賬戶與個人賬戶混合使用的辦法來支付養老金，其實質，是用個人賬戶的錢支付當期退休職工的養老金。

　　在這種情況下，個人賬戶其實僅是一個只做賬目而不具其實的空賬戶。一旦目前繳納個人賬戶的職工退休時，空賬的大量存在勢必導致屆時的支付危機。

　　由此看來，近9億元的資金缺口雖然不至于影響當前的養老金支付，但顯然埋下了今后兌現個人賬戶的隱患。對此，張杰明表示，如果社保基金發生虧損，政府最終肯定會負責任。他以廣州市今年的財政預算安排了11億元金融風險準備金為例，說明財政補貼是可以備選的應急方案之一。

　　事實上，“廣州現象”只是全國的一個縮影。據勞動和社會保障部統計，截至2003年6月，全國企業累計欠繳基本養老保險費436億元。而目前全國退休職工共計3800多萬人，且以每年200萬人的速度遞增，每年的養老金開支需要2000多億元。

　　為彌補當期的養老金缺口，1998年財政資金開始注入社�；�金，1998年全國財政劃撥20多億元用于支付養老金，此后財政劃撥數字一路攀升：2000年升至338億元，2001年為349億元，2002年為408億元，2003年更上升至474億元。盡管2003年當期出現了養老金收大于支的狀況，但這是在財政資金注入的情況下實現的。

　　顯然，社�；�金統籌賬戶的缺口在不斷加大。即便不斷增長的財政劃撥可以應對當期的養老金支付，但面對未來個人養老金賬戶更大的缺口，誰來買單？-

　　資料

　　中國社保體制轉軌

　　社�；�金包括養老保險、醫療保險、失業保險、工商保險、最低生活保障等一系列保險資金，其中養老保險金所占比例最大。

　　中國的養老保險體系面臨人口老齡化趨勢和自身市場化改革的雙重壓力，正在經歷從現收現付制轉向基金積累制的改革。

　　所謂“現收現付制”，是用當代勞動者繳納的養老費支付退休勞動者的養老待遇的制度安排，當年提取，當年支付完畢，不做任何積累，是勞動者代際間收入轉移和實現收入再分配。而基金積累制則指一個養老金計劃的參加者，通過他和他的雇主在其工作期間的繳費，把一部分勞動收入交給一個集中的可用于投資的基金，等參加者退休以后，該基金再以投資所得的回報向他兌現當初的養老金承諾。這是勞動者工作期間的部分收入轉移到退休期間使用的制度安排。

　　中國自1993年開始陸續進行從現收現付制向基金積累制的轉軌。在實際操作中，中央政府選擇了“部分基金累積制”，即將現收現付制與基金積累制相結合。具體操作方式是：每個職工設立一個個人賬戶，由個人和企業共同繳費。此賬戶用于基金積累，在職工退休后返還給個人；此外，設立社會統籌賬戶，由企業繳費，此賬戶用于支付當代退休職工的養老金。

　　這種制度的設計，是把養老制度改革前已經離退休的職工(“老人”)、改革時正在工作的職工(“中人”)和改革后參加工作的新職工(“新人”)覆蓋到同一個基本養老保險計劃之下。

　　在轉制過渡期，企業既要為在職職工的個人賬戶繳費，又要為已退休“老人”的養老金統籌賬戶繳費，不堪重負。因此，各地企業欠繳現象突出，社會統籌賬戶虧空頻頻。為此，社保部門只好挪用個人賬戶資金以彌補社會統籌賬戶之不足，用以發放“老人”的養老金，個人賬戶被逐漸挖空，于是形成了“空賬”。

　　空賬又被稱為社�；�金的隱性債務。1995年，勞動部社保所對隱性債務進行測算，測算結果為28753億元。世界銀行于1996年的測算結果為19176億元。

　　1998年至2003年，全國社�；�金累計缺口已過千億元(歷年征繳數額減去歷年養老金發放支出，不含中央財政補助)。

　　至于社�；�金的增值，由于社�；�金涉及職工最基本生存保障，對其安全性的要求非常高。1997年7月，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定基本養老保險基金實行收支兩條線管理�；�金結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融產品。

　　趙小劍 整理