財(cái)政部2004年將全面關(guān)注地方財(cái)政運(yùn)行情況，解決地方政府債務(wù)問題被納入議事日程；盡管社會各界對地方發(fā)債問題的爭論仍在繼續(xù)，但專家認(rèn)為財(cái)政部所做工作顯然是為最終允許地方發(fā)債做必要準(zhǔn)備

　　本報(bào)記者 王長勇

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　　《預(yù)算法》修訂起草小組正式成立兩周，人大預(yù)算工委作為《預(yù)算法》修訂起草任務(wù)的組織單位，近日已正式開展工作。

　　《預(yù)算法》屬于國家重要的經(jīng)濟(jì)法之一，只有全國人民代表大會才有權(quán)審議通過。按照全國人大五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2006年年底提交全國人大常委會討論，并有望在2007年提請全國人民代表大會審議。因此，留給預(yù)算工委等有關(guān)部門修訂的時(shí)間不過兩年。

　　據(jù)悉，這次《預(yù)算法》修訂將本著“不做大改”的基本原則，主要刪改一些不適應(yīng)完善市場經(jīng)濟(jì)體制的條款，增加與推進(jìn)預(yù)算管理體制改革相關(guān)的條款。人大預(yù)算工委主任劉積斌明確表示：“部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算等內(nèi)容，在修改后的《預(yù)算法》中將有所體現(xiàn)。”

　　《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》并獲知，有關(guān)部門預(yù)算、綜合預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算編制制度，國庫集中收付制度，政府采購制度等有關(guān)財(cái)政支出管理方式的改革成果，都將寫入修改后的《預(yù)算法》。

　　中國財(cái)政體制改革最初以收入管理改革為重點(diǎn)，后轉(zhuǎn)向以財(cái)政支出管理為重點(diǎn)；改革的目標(biāo)是建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。近幾年形成的許多新的預(yù)算管理制度、管理方法和技術(shù)操作規(guī)程等，都以政府部門的“文件通知”、“內(nèi)部規(guī)章”等形式頒布實(shí)施，由于沒有必要的法律基礎(chǔ)，因而削弱了新預(yù)算管理制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

　　地方發(fā)債仍懸疑

　　據(jù)記者了解，此次《預(yù)算法》修訂中，增加預(yù)算管理制度的條款已無懸念，而是否改變“不允許地方政府發(fā)債”的有關(guān)規(guī)定，目前仍無定論。

　　在修訂起草小組成立(3月18日)之前，全國人大常委會預(yù)算工委主任劉積斌在紀(jì)念《預(yù)算法》頒布十周年座談會上表示：這次“只是在達(dá)成共識基礎(chǔ)上的修改，不會做太大的改動”。

　　目前關(guān)于是否允許地方發(fā)債問題仍存在較大爭議。

　　支持者認(rèn)為，允許地方政府在一定限制條件下公開發(fā)行地方債，可以防止地方違規(guī)舉債所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；只要中央政府制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，建立有效的約束機(jī)制和管理制度，加強(qiáng)監(jiān)管，允許地方發(fā)債不會有大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　反對者擔(dān)心，目前地方政府投資擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈，同時(shí)沒有形成有效的行為自律、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自控等機(jī)制，暫時(shí)不應(yīng)賦予地方發(fā)債權(quán)。

　　財(cái)政部科研所所長賈康認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身來說，地方政府作為一級政權(quán)，有一級財(cái)政，在接受中央?yún)f(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級舉債權(quán)。他建議，在這幾年實(shí)行積極財(cái)政政策的框架下，改變目前中央政府代地方舉債的形式，逐步轉(zhuǎn)變成規(guī)范的地方政府借債；首先可在省級實(shí)行，同時(shí)接受中央宏觀約束。

　　“有條件許可”

　　事實(shí)上，自《預(yù)算法》1995年1月1日起施行以來，許多地方政府預(yù)算收支并未達(dá)到平衡，存在財(cái)政赤字，地方政府自行舉債或變相融資等現(xiàn)象非常普遍。資料顯示，中國60%～80%的縣、鄉(xiāng)、村負(fù)債運(yùn)行，鄉(xiāng)村兩級負(fù)債3259億元，平均每個鄉(xiāng)負(fù)債298萬元，每個村負(fù)債20萬元。

　　按照《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是“有條件許可”。

　　中國于1998年開始實(shí)施積極財(cái)政政策后，每年發(fā)行1000億元以上的長期建設(shè)國債，其中相當(dāng)一部分由中央轉(zhuǎn)貸地方使用，由地方負(fù)責(zé)還本付息，用中央對地方的稅收返還做擔(dān)保——實(shí)際上就是地方債。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998～2004年，中央發(fā)行的長期建設(shè)國債將累計(jì)達(dá)到9180億元，其中轉(zhuǎn)貸地方2430億元，占26.5%。

　　中央之所以將一部分用于地方項(xiàng)目的國債資金，通過轉(zhuǎn)貸形式交給地方，其理由是“為了增強(qiáng)地方的責(zé)任，提高資金的使用效益”。

　　財(cái)政部有關(guān)人士認(rèn)為，要想既減輕中央財(cái)政債務(wù)壓力，又保持積極財(cái)政政策的力度，一個重要的選擇，是在發(fā)債方面“中央財(cái)政逐步淡出，地方財(cái)政逐步跟進(jìn)”；改變單純由中央財(cái)政增發(fā)國債的做法，將原“代地方政府舉債”的部分交由地方政府發(fā)行。

　　專家概括，目前中央發(fā)債轉(zhuǎn)貸地方的模式存在三大難題：地方政府缺少配套能力，致使已開工建設(shè)的國債項(xiàng)目形成大量的投資缺口；地方國債建設(shè)項(xiàng)目多、分布廣，中央對項(xiàng)目的審核難以做到周密而詳盡，經(jīng)常出現(xiàn)前期準(zhǔn)備不充分、虛報(bào)項(xiàng)目等情況，使項(xiàng)目無法執(zhí)行；中央對國債資金使用的監(jiān)督檢查鞭長莫及。

　　解決“后門”問題

　　按現(xiàn)行國債轉(zhuǎn)貸地方模式，對債務(wù)本息的償還，用中央對地方的稅收返還做擔(dān)保，即若地方政府不能按時(shí)償還債務(wù)本息，中央就從對其的稅收返還資金中扣除，以此約束使用國債轉(zhuǎn)貸資金。

　　但是，“收返還”許多地方政府重要的財(cái)力來源，尤其在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，一旦不能還債，被扣除稅收返還后，地方財(cái)政運(yùn)行就發(fā)生困難。對此，中央財(cái)政又通過轉(zhuǎn)移支付的方式給予支持，事實(shí)上，是中央財(cái)政對轉(zhuǎn)貸地方債務(wù)“兜底”。

　　財(cái)政部官員表示，只要制定相關(guān)規(guī)則和管理制度，建立相應(yīng)的約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，打開地方發(fā)債的“前門”并不難。問題是地方政府“后門”存在的問題如何解決？即地方政府現(xiàn)有的負(fù)債問題如何化解？因?yàn)槟壳昂茈y說清地方政府的債務(wù)“窟窿”究竟有多大。

　　此外，允許地方政府公開發(fā)債后，如何保證地方政府不再繼續(xù)違規(guī)發(fā)債？

　　“開前門易，堵后門難！”這位官員說，在允許地方政府發(fā)債之前，必須摸清楚地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)情況。而且一旦允許地方公開發(fā)債，要防止地方用合法的債務(wù)收入償還那些違規(guī)舉借的不合理債務(wù)。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》了解，今年財(cái)政部將全面關(guān)注地方財(cái)政運(yùn)行情況，將地方政府債務(wù)問題的解決納入議事日程：開始收集整理縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政運(yùn)行情況的相關(guān)信息，分析縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，提出相應(yīng)的化解對策；建立地方政府行為信息收集制度，完善中央對地方政府行為的監(jiān)控體系，加強(qiáng)中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制；借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，研究債務(wù)管理體系和地方財(cái)政擔(dān)保問題，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　財(cái)政專家指出，盡管社會各界對地方發(fā)債問題的爭論仍在繼續(xù)，但目前財(cái)政部所做工作，顯然是為最終允許地方發(fā)債做必要的準(zhǔn)備。