民政部區(qū)劃地名司司長戴均良日前在香港接受媒體專訪時透露，中國行政區(qū)劃改革的總體思路可能是“縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，而增設(shè)直轄市一事只是理論研究與探討，近期可能性不太大，并未到操作層面。

　　報道說，中國行政區(qū)劃改革規(guī)劃今年將正式激活，未來兩年，民政部等有關(guān)部委將對此進行專題調(diào)研，改革方案料于2005年完成。此項改革規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深無

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異于對中國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制動一場大手術(shù)。新規(guī)劃將決定中國未來數(shù)十年的行政區(qū)域布局，是關(guān)乎中國政治、經(jīng)濟全局的重大戰(zhàn)略。

　　戴均良指出，中國行政區(qū)劃改革的總體要求，應該是在保持相對穩(wěn)定的前提下，與整個國家發(fā)展戰(zhàn)略相配套，適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要逐步進行。總體思路可能是：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

　　其中，創(chuàng)新市制是重點，主要內(nèi)容應包括：通過增設(shè)直轄市逐步劃小省份；通過市縣脫鉤、改革市管縣體制，減少行政管理層次；通過增設(shè)縣級市適應農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，承接大部分農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口，并調(diào)動地方發(fā)展和競爭的積極性，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。

　　撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政區(qū)劃改革重要舉措之一。民政部自1999年起推動撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，目前已有25個省完成，共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)7196個。今年還有6個省、自治區(qū)實施這項改革，撤并比例在15%左右。另外，另有部分省市小規(guī)模撤并工作今年也將進行，全國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作預計今年基本完成。接下來，中國還將對規(guī)模過小的市、市轄區(qū)、縣進行適當調(diào)整。目前全國20萬人口以下的縣、市轄區(qū)有720個，其中10萬人以下的有314個，除少數(shù)邊疆地區(qū)的市、市轄區(qū)、縣不做變動外，其它地區(qū)符合撤并要求的行政區(qū)域都應推進這項改革。

　　中國現(xiàn)行行政區(qū)劃建制一般有四個層級，即省→市地州→縣→鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而西部少數(shù)邊遠山區(qū)在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還設(shè)有縣的派出機構(gòu)———區(qū)公所，東中部地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間設(shè)管理區(qū)或辦事處，形成了五級管理層。管理層次之多，居世界之首。戴均良指出，有些省已經(jīng)具備了直接領(lǐng)導縣的條件，地級管理層可以逐步撤銷。目前福建、江蘇、浙江以及湖北等省已經(jīng)激活了試點改革，探索性地賦予縣以地級市的管理職能，收到良好效果。

　　分省、縮省一直是學術(shù)界爭論的焦點問題。戴均良認為，省的規(guī)模過大，既不利管理，對國家長治久安也沒好處。從中國國土面積和人口考慮，中國設(shè)50個左右省級政區(qū)比較合理。戴均良同時強調(diào)，縮省雖然有必要，但一定要等政治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面條件成熟時才可以進行。從中國目前國情出發(fā)，重新進行大規(guī)模分省不現(xiàn)實，既會影響社會穩(wěn)定的大局，又會在一定程度上加大行政管理成本。

　　另外，面對升格直轄市的誘惑，內(nèi)地很多經(jīng)濟發(fā)達城市均躍躍欲試。深圳、大連、青島等市將被升格為直轄市的說法在坊間流傳已久，近來呼聲漸高。戴均良指出，經(jīng)濟指針并非唯一條件，增設(shè)直轄市應考慮三方面因素。

　　一是區(qū)域布局要合理，新直轄市應該是大的區(qū)域里的首位中心城市，有足夠發(fā)展空間。應與原有直轄市有一定距離，否則浪費資源、增加內(nèi)耗，抵消和減弱中心城市的輻射功能。

　　二是人口不宜少于200萬人，否則難以形成區(qū)域政治中心的地位，這是一個城市經(jīng)濟社會效益的基礎(chǔ)。

　　三是應有較強的經(jīng)濟實力，經(jīng)濟總量應高于全國大城市平均值，財政至少能夠自給自足，這也是保障中央財政調(diào)控能力的要求。

　　一般情況下，這三個條件全部具備才能設(shè)立直轄市。此外，如因政治、經(jīng)濟或軍事的某種特殊需要，具備其中一項條件的城市也有可能升為直轄市。

　　戴均良指出，中國現(xiàn)行行政區(qū)劃改革和完善的方向是調(diào)整幅度、減少層次、增強活力。而增設(shè)直轄市無疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從總體上看直轄市的發(fā)展速度不僅快于省轄市，而且也大大快于省。如直轄市的GDP是省的平均數(shù)的3倍以上。

　　然而，中國作為全球人口最多，面積第三的大國，一級政區(qū)的數(shù)量與其它國家相比明顯偏少。如果中國一級政區(qū)目標定位在50個左右，那么在現(xiàn)有基礎(chǔ)上就可再設(shè)16個省級政區(qū)。從區(qū)域經(jīng)濟中心布局考慮，最少的方案也要增加4個直轄市，即在東北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)和西北地區(qū)各設(shè)一個直轄市。

　　戴均良說，增設(shè)直轄市可采取分步實施、逐步到位的方案，即整體規(guī)劃全國省級政區(qū)布局和直轄市布局，成熟一個設(shè)立一個，條件好的副省級市可先行一步。同時，從劃小省區(qū)的戰(zhàn)略需要出發(fā)，在地廣人稀的西中地區(qū)也可培育大中城市，特別是省會以外的特大城市。

　　今年44歲的戴均良，自20世紀90年代中期參與中國行政區(qū)劃高層管理工作，長期致力于城市發(fā)展和地方行政體制研究，是這一領(lǐng)域知名的中青年專家。(鐘雪冰)