國務院發展研究中心農村部部長韓俊解讀農民增收

　　本報記者 段樹軍

　　當前農村發展面臨的最大問題是農民增收困難，而現在是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期，也是城鄉居民收入差距拉得最大的時期。前不久發布的中央1號文件和本次

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政府工作報告對農民增收問題都制訂了具體的措施，如何理解這些政策措施以及如何貫徹實施，中國經濟時報采訪了國務院發展研究中心農村部部長韓俊。

　　農民增收難癥結：城鄉分割的二元結構

　　近年來，雖然農民收入出現了恢復性的增長，但基礎并不牢固。韓俊認為，必須認清影響農民收入增長根本性、深層次的原因，才能更好地貫徹執行中央制訂的農民增收政策。

　　韓俊說，農民增收難，城鄉差距懸殊，是國民經濟發展長期積累的結構性和體制性矛盾的集中體現。從結構性矛盾看，在計劃經濟時期，中國不是隨著工業化的發展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮的發展和勞動力的流動，尤其限制農民進城就業和定居，導致中國城鎮化進程嚴重滯后。中國目前人均GDP僅有1000美元，但已經出現了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因就是城鎮農產品消費群體比重太小。中國農民的就業極不充分，農村剩余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯后。

　　從體制性矛盾看，在傳統的計劃經濟體制下，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體制下，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由于實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡。這些都是造成城鄉差距過大的重要的制度性因素。雖然改革以來中國城鄉關系逐步改善，但農業和農村在資源和國民收入分配仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等，計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構體制仍未從根本上發生改變，這是農民增收難問題的癥結所在。

　　政策的著力點：讓農民直接受益

　　“中央現在所制定的一系列增加農民收入的政策，我認為可以用三個‘更’來理解。”韓俊認為，中央1號文件和本次政府工作報告中制定的具體政策，有三個突出特點：

　　“一是農民增收的政策內容更全面。”韓俊說，新階段我國農業和農村發展的內涵已經發生重大變化，從中央所制定的一系列增加農民收入的政策，不是孤立地談糧食安全，而把保護和提高糧食綜合生產能力與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來，注意保持了農業政策的連續性。不僅重視把農業和農村內部增收的文章做足，又重視繼續推進農村勞動力外出就業，在農業和農村外部尋求增收途徑。不僅重視農村經濟的發展，也開始強調提高農村的科技、教育、文化和醫療衛生水平，促進農村經濟社會和農民的全面發展。

　　“二是農民增收的政策力度更大。”韓俊認為，近期中央出臺的政策中，投入力度之大是前所未有的。2004年各中央財政對″三農″的投入就增加了300億元左右，比上年增長20%以上。農村改革的力度也很大，注意對包括糧食流通體制、農村稅費體制、農村金融體制和土地征用制度等在內的農村經濟體制進行全面的綜合改革，注意對整個農村的經濟體制和農村基層政權體制進行配套改革。農村改革開始真正觸及長期以來形成的城鄉分割的二元結構體制這一深層次矛盾。

　　“三是農民增收的政策效果更直接。”韓俊認為，這對農民增收最關鍵。韓俊說，前幾年，為了讓農民增收，國家采取糧食保護價政策，但錢是補給糧食企業，對農業的財政預算中，高達20%-30%的資金是補貼給糧食流通領域的國有糧食企業，但效果并不好。從1998年到2003年，糧價一直低迷，花了幾千億的政府財政資金，而農民卻沒有真正受益。現在，政策的著力點是政府花錢或者說政府采取的政策一定要讓農民直接受益。糧食風險基金直接補貼種糧農民，取消農業特產稅，五年內取消農業稅，這些政策使所有糧食主產區的農民都受益。

　　韓俊說，過去幾年中發的國債，投到農口的占29%，這其中投在林業和水利這兩個部門就占85%，跟農民生產、生活息息相關的中小基礎設施國家基本沒有投入。這次政府工作報告中就明確了國債投資重點用于改善農民生產生活條件的農村“六小工程”。此外，提高給農民的征地補償，給農民建立社保；用三年時間基本解決建設領域拖欠農民工工資問題；推進新型農村合作醫療制度試點；完善農村義務教育″以縣為主″的管理體制，中央財政拿錢啟動西部地區“兩基”攻堅計劃，繼續實施第二期農村中小學危房改造工程等政策措施將會直接使農民直接得到實惠。

　　“這是汲取了過去的教訓而作出的重大政策調整。”

　　澄清統籌城鄉發展的認識誤區

　　“北京市的一位同志曾經對我說過這樣的擔心：現在講城市要解決進城農民子女的入學問題，但如果都安排了，農村的孩子都到城里來上學怎么辦？”韓俊說：“像這樣的擔心是沒必要的，農民進城要吃住，要有開銷，農民不會為把孩子送到城里上學就進城。但這也反映出我們目前在實施政策中，一些人還有認識誤區。”

　　韓俊說，在農村政策問題上，總體來說大家思路上比較一致，像在降低農業稅率、加大對農村基礎設施建設投入上，都沒有什么分歧。現在大家思路還不是很清晰的是農村金融改革，主要是信用社怎么改，如果改成銀行后，對農民的服務會不會越來越弱化。目前的農村金融改革能否改進對農民和農村中小企業的金融服務，現在還看不出什么效果來。應該承認，對有些政策仍然存在一些不同的看法，或仍有一些擔憂。例如，中央對改革征地制度的政策已經明確。現在各地普遍有一種擔心，即擔心征地制度的改革，會提高土地使用成本，影響招商引資和基礎設施建設。特別是中西部地區一些同志，認為過去沿海地區通過優惠的用地政策，加快了工業化和城鎮化的步伐，現在中西部地區最大的優勢是土地多，價格低廉，如果中央把土地卡得很嚴，中西部的發展會受到制約。沿海地區也擔心今后經濟發展越來越受到土地政策收緊的制約。中央提出切實保障進城農民合法權益，改善農業富余勞動力外出就業的環境，放寬農民進城就業和定居的條件，有的城市懼怕一旦給予了農民工正常的市民待遇，農民工會一擁而進入城市等等。

　　韓俊認為，要消除這些顧慮關鍵是要端正指導思想，真正把思想統一到中央提出的統籌城鄉發展這一根本要求上來。統籌城鄉發展的核心是解決“三農”問題。在推進工業化、城市化、現代化進程中，必須始終堅持依法保護農民權益，切實維護好農民的利益，決不能以犧牲農民利益來換取經濟的發展。在加快城市化和工業化的進程中，各種建設都不能再走犧牲農民、剝奪農民的路子。

　　據粗略測算，若只考慮貨幣收入，2002年城鄉居民收入差距為4：1。若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民實際收入差距將進一步拉大到5-6：1。發展中國家城鄉居民收入相對差距雖然大一些，但一般不會超過2∶1。即使一些收入分配高度不平等的發展中國家，城鄉之間收入差距也不像我國這樣大。總體來看，我國已經成為世界上城鄉居民收入差距最大的國家之一。在未來一段時期內，城鄉差距還可能呈擴大的趨勢。在這樣的背景下，采取更直接的政策措施，如直接補貼農民，防止差距的過分擴大，是極為必要的。

　　這樣做，從短期看，原始積累會少一些；但從長遠看，工業化進程并不會放慢，相反，因為農村社會穩定，農民收入增加，農村市場擴大，會保證工業化更迅速、更穩妥地進行。

　　政策重在落實

　　“在中西部一些地區，由于地方財政困難，擠占各種農業專項資金用于發工資的做法是很普遍的。”韓俊說，目前政府對農業的投入渠道較多，不同渠道的投資在使用方向、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，多頭管理造成了力量分散，不能形成合力，不利于統一監督、管理和協調。不少資金投下去以后，甚至被大量擠占和挪用，對農民增收沒有產生什么作用。

　　他認為，總的來看，國家財政支農資金投入總量中，農民直接收益的資金投入比重還很低。政府部門都傾向于使本部門的預算規模最大化，而往往忽視其使用效果。因此要整合財政支農投入，大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。要盡快研究整合農業投資的具體辦法，并切實改進農業投資的管理，使得有限的對農業和農村的投資能真正發揮作用。要加大對農民的收入的直接補貼力度，在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。

　　“根據我們對北京市181位民工的調查，辦兩個證件的占28%，辦3-5個證件的占到43.6%。從實際情況看，這種專門面向民工的就業證卡管理制度，在實際執行中，基本上已喪失了管理和服務的實際意義，大多演變成以管理之名，行收費之實。”

　　韓俊說，如何公正對待農民工，讓進城農民融入城市需要轉變觀念。中央1號文件把進城務工就業農民界定為產業工人的重要組成部分�煷_立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。按照1號文件的要求，流入地政府應該廢止各種針對外出民工的歧視性政策，應該為其提供相應能夠的公共服務。要取消專門面向外出就業民工的就業證、健康證等不合理的證卡，簡化農民外出就業手續，堅決糾正各種變相收費。目前，進城務工就業的民工仍然要辦理名目繁多的證件。實際上，就業證卡制度對外出就業農民帶有明顯的視性，這種做法損害了進城農民平等的就業權利，不符合市場經濟公平競爭的原則，也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。城市政府在制定城市發展規劃和政策時，要把這部分人口視同常住人口對待。在這個問題上，一定要更新觀念，不能把外來人口視作包袱，要對外來人口實行“人性化管理、市民化待遇、親情化服務”，最終要逐步讓農民工融入城市之中。

　　“低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。”韓俊認為，當前，大量征地嚴重損害了農民利益，由此引發的社會矛盾在不斷加劇。失地失業農民問題的影響不亞于下崗工人問題，已成為影響社會穩定的一大隱患。從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策。

　　韓俊說，土地征用既保證國家為了公共利益的需要用地，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置土地征用。應當有利于富裕農民而不是造成大批農民失地失業，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大社會不公。現行法律無法保護失地農民的合法權益�煴仨毎凑者@一指導思想，修改有關法律，并盡快出臺關于征地制度改革的政策性文件�熗咨瓢仓檬У剞r民。

　　農村勞動力就業培訓是件大事

　　國務院關于農村教育發展的決定明確提出，今后普遍開展農村實用技術培訓，每年培訓農民超過1億人次。積極實施農村勞動力轉移培訓，每年培訓2000萬人次以上。國務院六個部委也專門制定了農民工培訓計劃。

　　韓俊說，大幅度增加各級政府用于勞動力培訓的投入，并探索新的培訓方式，全面提高農民的素質，是促進農村經濟社會協調發展，從根本上解決農業、農村和農民問題的關鍵所在。

　　他認為，對農民的就業培訓問題，要把握五個政策要點：一是將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制；二是把滿足市場需求和尊重農民意愿作為根本出發點，走先培訓后輸出、以培訓促輸出、定向培訓、定向輸出的路子等等；三是要防止以培訓之名�煂�農民亂收費；四是建議推廣“勞務培訓券”制度。政府把有限的錢以“勞務培訓券”的方式，直接補到支付能力低的受培訓者身上，讓受培訓者自己去選擇培訓者，有利于在培訓機構間展開競爭，有利于提高培訓的針對性，有利于提高政府資金的使用效果。五加強對農村職業技能教育的支持力度。建議有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村去。可以通過高職在農村擴招，每年從800萬農村初高中畢業生中逐步轉出300-400萬農村青年，其余400萬人經過中學階段的職業教育可以回到農村創業或進城從事二三產業。這對減少農村中、小學大量輟學，促進農村勞動力素質的提高意義重大。

　　建立完善、有活力的農村金融體系

　　農民貸款難是普遍現象，為什么貸不到呢？因為農民的貸款金額往往只有幾千甚至幾百元，貸款的成本高，風險大，但是利潤卻不大，正規的金融機構不愿意把錢貸給農民。韓俊說，隨著正規金融機構紛紛撤出農村，農民連最基本的金融需求都難以得到滿足。

　　韓俊介紹，1996年國務院就發布了關于農村金融體制改革的決定，農村金融與農村信用社體制一直處在改革和探索階段，前后涉及農業銀行、農業發展銀行、農村信用社與郵政儲蓄等多種金融機構，經歷了政策性金融、商業性金融和合作金融的各階段嘗試，但至今仍然是金融體制改革中主導思想最模糊、涉及對象最復雜和推動難度最大的改革。

　　韓俊認為，從根本上解決當前我國農村金融中存在的突出問題，必須以促進農村金融市場的發展為目標，加快推行農村金融體制的整體改革，建立商業可持續的農村金融體系。目前農村金融體制改革的重點：一是解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題；二是通過加強對金融中介的監管，放松利率管制等，創造一個促進農村金融市場發展的有利環境；三是重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系。

　　此外，要從農村實際出發，研究有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的其他途徑和辦法。除了繼續重視正規金融機構的改革外，韓俊認為應對以下兩個問題要有足夠的重視：一是大力推廣小額信貸，探索將一部分信用社改造成為專門的小額信貸銀行。這方面，印尼的經驗在國際上備受推崇。在印尼人民銀行下面，專門成立了小額信貸銀行。這個銀行在過去20年運作得很成功，最基本的一條經驗就是放開對利率的限制。二是對民間借貸的政策要有所調整。農民對資金的需求2／3是由民間借貸滿足的。對民間借貸要允許存在，嚴格管理，要有一套監管辦法。

　　讓公共財政雨露滋潤億萬農民

　　長期以來，由于義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制加重了基層政府和農民負擔，遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成。韓俊認為，這是中國城鄉之間最大不平等。

　　目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農村衛生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛生總預算支出的15.9%。1991-2000年期間�熚覈�政府衛生預算支出增加了506.71億元�煻�用于農村的衛生支出只增加了63.08億元�焹H占12.4%。

　　長期以來，我國城鄉社會保障制度處于分割狀態。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

　　韓俊說，解決公共財政對農村和農民的支持問題，必須逐步增加對農村教育、農村醫療衛生和社會保障等社會事業的支持力度。“以縣為主”的農村義務教育管理體制從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。要真正落實把農村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，逐步由實現由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。

　　目前，農村衛生投入的大頭在地方政府，由于相當一部分縣鄉財政保工資都困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。如果不對目前的衛生籌資體制進行改革，政府所提出的所有的農村衛生目標的實現都要大打折扣，不同地區之間和就不可能縮小。對農村衛生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要在城鄉之間公平分配衛生資源；三是要完善中央對貧困地區的轉移支付制度。

　　要堅持城鄉一體化的政策導向，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題。對廣大農民來說，疾病威脅主要是重大疾病，這是他們無力承擔的風險，發展大病統籌合作醫療是適應農民要求的。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，因此必須重視農民最低生活保障的建立。可以先從經濟發達地區起步，盡快建立城鄉一體化的最低生活保障制度。對于已經在城市中有穩定的工作、穩定收入的進城農民，可逐步納入城市社會保障的范圍。