即將由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，濃縮了中國(guó)走向法治國(guó)家進(jìn)程中的艱難和渴望，歷時(shí)20多年的行政管理體制改革將由此進(jìn)入快車道

　　□本刊記者 麥維 吳小亮 段宏慶／文

　　3月5日上午，北京，人民大會(huì)堂。溫家寶總理代表新一屆政府宣讀首份施政報(bào)告。

黃頁(yè)微成本營(yíng)銷方式 上網(wǎng)看新聞?你落伍了 小戶型主陣容揭曉 多媒體互動(dòng)學(xué)英語(yǔ)

　　與此同時(shí)，在北京的一間民居，37歲的林曉英在收看實(shí)況轉(zhuǎn)播。他從電視里聽到溫總理加重語(yǔ)氣說了這么幾句話：“要全面推行依法行政，各級(jí)政府都要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”。

　　林曉英百感交集，給熟識(shí)已久的記者打來電話說：“如果政府真能這么做事，發(fā)生在我身上的悲劇就不會(huì)重演了�！�

　　兩年前，學(xué)美術(shù)出身的林曉英傾囊而出買下了一家美容美發(fā)店。他自信自己的發(fā)廊有品位，一定能盈利。可是沒想到，一系列厄運(yùn)由此開始。先是市工商局的執(zhí)法人員找上門來，說新的執(zhí)照還沒有頒發(fā)，他懸掛新的招牌是違法的，開了1萬元的罰款通知書。接踵而至的是區(qū)工商局的執(zhí)法人員，抄走了吹風(fēng)筒、桌椅板凳、收銀機(jī)。接下來又收到城管部門的罰單，理由是他在窗戶內(nèi)貼了幾個(gè)代表經(jīng)營(yíng)理念的美術(shù)字，被認(rèn)定影響了市容。在發(fā)廊開業(yè)的最初一個(gè)月之內(nèi)，消防部門、衛(wèi)生防疫部門……幾乎每個(gè)有些社會(huì)管理職能的部門都來罰過款。

　　林曉英最怕的還是派出所。派出所向他收治安費(fèi)，每月收，不給開發(fā)票。還有一個(gè)警察開口就向他“借”1萬元，他起初不答應(yīng)，后來還是“借”了3000元，“因?yàn)樗麄兏羧�差五要來檢查一次暫住證，有一次一下子帶走了我的六個(gè)小工——因?yàn)樗麄儧]帶暫住證，或者還沒辦暫住證�！逼渲幸晃幻�叫阿麗的大眼睛女孩，還被拘留了一夜。

　　轉(zhuǎn)眼過了年，該到工商局進(jìn)行企業(yè)年檢登記了�？晒ど叹謪s把林曉英的年檢手續(xù)退了回來，理由是他的發(fā)廊沒有“重新登記”。他向附近的同行打聽后才知道，幾個(gè)月前市里為了管理整頓娛樂行業(yè)(包括美容美發(fā)業(yè))，由公安、工商、衛(wèi)生防疫、勞動(dòng)等多家部門臨時(shí)成立了聯(lián)合機(jī)構(gòu)，要求所有娛樂企業(yè)必須重新填寫一份登記表，并蓋足幾個(gè)部門的公章。

　　“問題是從來沒有人通知過我要重新登記，也沒有任何一個(gè)部門給我發(fā)過登記表�！卑凑f這種涉及企業(yè)市場(chǎng)主體資格存續(xù)的大事，應(yīng)該有政府公告，可是林曉英查遍了日?qǐng)?bào)、晚報(bào)，都沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于“重新登記”的公告，只是聽說電視臺(tái)曾經(jīng)播過一個(gè)簡(jiǎn)訊�！耙粭l簡(jiǎn)訊能替代政府公告么？”他感到疑惑。

　　多次奔走無望，林曉英給市長(zhǎng)電子信箱寫信，并提起行政復(fù)議申請(qǐng)。市政府法制辦沒有對(duì)他的復(fù)議申請(qǐng)正式作出答復(fù)，但是一位區(qū)里的官員給他打了電話，工商局也給他做了年檢登記。

　　林曉英的發(fā)廊重新開業(yè)了。然而好景不長(zhǎng)。過了三個(gè)月，風(fēng)傳這一片要拆遷了。林曉英趕到街道辦事處詢問。這個(gè)店面產(chǎn)權(quán)屬于辦事處，林曉英與之簽了三年租約，并一次交清了18萬元的年租。街道辦事處向他保證說不會(huì)拆，并提醒他一年租期快到了，別忘了續(xù)交房租。

　　可是，沒過一個(gè)月，林曉英發(fā)廊的所在地終被夷為平地。林曉英選擇了接受。那一段時(shí)間，全國(guó)各地因?yàn)檎�府�?qiáng)制拆遷而引起的上訪事件和過激行為達(dá)到了高潮�！拔依哿�，不想為這事去自焚�！绷謺杂⒅荒茏猿啊�

　　“亂收費(fèi)，亂罰款，不讓開業(yè)，抓我的人，最后拆了我的房子，我算是典型的不依法行政的受害者吧？”林曉英問�！拔蚁矚g聽溫總理這句話，”他對(duì)記者一字一頓地重復(fù)了一遍：“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償！”

　　具化“依法行政”藍(lán)圖

　　《綱要》可以被視為政府就依法行政向社會(huì)和民眾所作出的一份有約束力的承諾書

　　林曉英的悲憤和渴望不僅僅屬于他個(gè)人。從溫家寶總理的施政報(bào)告看，中央政府的決心和百姓的愿望，已經(jīng)形成了一種呼應(yīng)。

　　更為具體的表現(xiàn)是，在“兩會(huì)”召開之前，一個(gè)較為系統(tǒng)闡述依法行政理念的國(guó)務(wù)院文件已在醞釀出臺(tái)。這份名為《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)的文件，早在2003年1月便由國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)起草。3月16日，“兩會(huì)”結(jié)束后的第二天，國(guó)務(wù)院專門召開常務(wù)會(huì)議對(duì)《綱要》草案進(jìn)行審議，并原則通過，即將由國(guó)務(wù)院發(fā)布。

　　國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)袁曙宏是《綱要》專家建議稿起草的具體負(fù)責(zé)人。他在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，《綱要》集中體現(xiàn)了新一屆政府的施政觀念和施政規(guī)則。“我們的行政管理體制需要一場(chǎng)深刻的革命，這場(chǎng)革命是由中國(guó)政府直接推動(dòng)的，它的名字就叫做‘依法行政’�！彼�說。

　　“依法行政”并不是一個(gè)新提法。1999年11月，國(guó)務(wù)院曾發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。如果說，五年前的這份文件是上屆政府自覺置身于法律之下的宣告，那么今天這個(gè)即將由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《綱要》，便是新一屆領(lǐng)導(dǎo)者打造法治政府的行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　《綱要》闡述了法治政府的基本理念和法治政府的目標(biāo)，詳細(xì)總結(jié)了目前政府行為存在的問題：“行政管理體制與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還不適應(yīng)，依法行政面臨諸多體制性障礙”；“行政決策程序和機(jī)制不夠完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”；“對(duì)行政行為的監(jiān)督機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓�行為得不到及時(shí)有效的制止或者糾正，相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害得不到及時(shí)救濟(jì)”……

　　《綱要》指出：“這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展�！薄耙�解決這些問題，適應(yīng)全面建設(shè)小康性社會(huì)的新形勢(shì)和依法治國(guó)的進(jìn)程，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。”(參見輔文《“法治政府”的行動(dòng)綱領(lǐng)》)

　　記者獲悉，今年“兩會(huì)”召開前，《綱要》已醞釀成形，故其基本精神已經(jīng)貫穿到了《政府工作報(bào)告》中。

　　很顯然，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)人心中，法治政府已不僅僅只是一個(gè)藍(lán)圖，而是有了一個(gè)具體模式�！罢�府職能轉(zhuǎn)變”、“依法行政”、“接受人民監(jiān)督”，這些詞匯已經(jīng)不再只是理論家的空談了。

　　一位參與過《綱要》討論的官員告訴記者，《綱要》出臺(tái)后，目前作為官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，或許會(huì)被依法行政的指標(biāo)所替代。

　　“治官治權(quán)”理念

　　“法律說到底就是保護(hù)老百姓，依法行政最終就是治官治權(quán)”

　　談及《綱要》的主旨，袁曙宏一言蔽之：“《綱要》強(qiáng)調(diào)要‘維護(hù)最廣大人民的根本利益’，這是依法行政的基本原則，行政機(jī)關(guān)立法、決策、執(zhí)法都應(yīng)當(dāng)以此為基本出發(fā)點(diǎn)�！�

　　全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委委員、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授也如此闡述：“《綱要》是按照現(xiàn)代法治的理念構(gòu)建的。法律說到底就是保護(hù)老百姓，依法行政最終就是治官治權(quán)�！�

　　提及《綱要》，許多法學(xué)家不約而同地把注意力指向“權(quán)力”二字。早在幾百年前，英國(guó)學(xué)者洛克就斷言：“政權(quán)的一切和平的起源都是基于人民的同意”，而盧梭更在《社會(huì)契約論》中指出，國(guó)家權(quán)力是基于民眾讓渡自己天賦人權(quán)中的一部分而形成的。

　　這些觀點(diǎn)越來越成為共識(shí)。在法學(xué)家們看來，政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，其權(quán)力來源于人民，受人民監(jiān)督；公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在�！爸挥袑⑷嗣窭�益始終放在第一位，而不是將地方利益和部門利益放在第一位，立法和執(zhí)法中遇到的問題才能很好地解決。”袁曙宏說。

　　袁曙宏還曾參與過《行政訴訟法》起草。他清楚地記得，該法律起草時(shí)爭(zhēng)議頗大，一些行政機(jī)關(guān)不同意該法中使用原告、被告的稱謂。袁曙宏分析說，這種意識(shí)的內(nèi)在邏輯是，政府權(quán)力是政府本身衍生的，百姓擁有的一切由政府許可或提供，政府理所當(dāng)然居于百姓之上，因此與百姓平起平坐接受法庭的裁判，有損政府機(jī)關(guān)權(quán)威。

　　在中國(guó)，1989年《行政訴訟法》的通過，可謂中國(guó)依法行政進(jìn)程的一個(gè)里程碑。此前中國(guó)的老百姓或許可以狀告某一個(gè)官員貪贓枉法，卻絕無可能狀告某一級(jí)政府。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)思維下，政府作為國(guó)家權(quán)力的載體之一，其合法性不容置疑，而探究政府權(quán)力的起源更是大忌。1987年，蒼南縣農(nóng)民包鄭照因?qū)τ嘘P(guān)部門強(qiáng)行拆除其房屋的處罰決定不服，一紙?jiān)V狀將縣政府推上了被告席，在當(dāng)時(shí)激起軒然大波，他的訴訟請(qǐng)求也被駁回。

　　事實(shí)上，一次次民間向權(quán)力機(jī)關(guān)“討說法”的艱難歷程，啟發(fā)了中國(guó)百姓權(quán)利意識(shí)的蘇醒，并進(jìn)而開始向權(quán)力索要更多的行動(dòng)空間與自由。這樣一股社會(huì)潮流與政府自身改革的意愿相匯合，目標(biāo)直指權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，或說政府與人民的關(guān)系——從行政法的角度而言，政府與人民的關(guān)系恰恰是依法行政首先需要解決的根本問題。

　　基于此，《綱要》明確指出，必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

　　“通觀《綱要》全篇，你會(huì)發(fā)現(xiàn)其中處處閃現(xiàn)的‘治官治權(quán)’的理念，這可稱是對(duì)某些官員心中法治內(nèi)涵的一次校正�！痹�曙宏說。

　　劃定政府的權(quán)力邊界

　　如果政府將自己化身為與民爭(zhēng)利的利益主體，或者運(yùn)用權(quán)力干預(yù)企業(yè)與市場(chǎng)并攫取由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益，那么所謂的社會(huì)正義、平等保護(hù)就會(huì)畸斜

　　陳錦洪原是廣東佛山的一名工人。1986年，他出資20萬元?jiǎng)?chuàng)辦了一家裝飾公司，掛靠在佛山市經(jīng)委名下——這是當(dāng)時(shí)大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)的基本生存方式。到1993年4月，裝飾公司已經(jīng)發(fā)展成為一家擁有6200多萬元固定資產(chǎn)的集團(tuán)企業(yè)。

　　但是陳錦洪卻逐漸喪失了公司的控制權(quán)。1994年5月和1996年2月，佛山市經(jīng)委先后兩次下發(fā)通知，宣布免除陳錦洪管理職務(wù)，其法定代表人身份也被變更。

　　1996年4月15日，陳錦洪向佛山市中級(jí)法院提起行政侵權(quán)賠償之訴，要求法院撤銷佛山市經(jīng)委的決定，并索賠損失上千萬元。這個(gè)官司打了七年，直到2003年2月11日方塵埃落定：廣東省高級(jí)人民法院維持了佛山中院的一審判決，撤銷佛山市經(jīng)委免除陳錦洪職務(wù)及接管興業(yè)公司的行為，但對(duì)陳錦洪要求被告行政賠償?shù)囊�求不予受理�?/p>

　　這個(gè)經(jīng)典性的案例驗(yàn)證了孟德斯鳩《論法的精神》中的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才會(huì)休止。”

　　政府是為了公共福祉的增進(jìn)而存在的，只能基于這一目的界定政府的職能。如果政府將自己化身為與民爭(zhēng)利的利益主體，或者對(duì)運(yùn)用權(quán)力干預(yù)企業(yè)與市場(chǎng)滿懷熱情，并攫取由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益，那么所謂的社會(huì)正義、平等保護(hù)就會(huì)畸斜。

　　面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，合理界定政府的職能，是解決問題的關(guān)鍵。道理很簡(jiǎn)單，政府職能問題是全部行政管理活動(dòng)的核心，決定著政府管理的基本方向。

　　袁曙宏告訴記者，《綱要》將依法行政與政府職能的轉(zhuǎn)變同步推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完成政企分開、政事分開。政府職能則轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，同時(shí)明確劃分中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限，其目標(biāo)所指在于從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。

　　“凡是老百姓可以自己解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以自行調(diào)節(jié)的，社會(huì)可以自我管理的，政府不必越俎代庖，這樣有利于從權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨(dú)尊，切斷行政權(quán)的無所不在，限制行政權(quán)的無事不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能，并使行政權(quán)與利益脫鉤，與責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。”在袁曙宏看來，打破全能政府，不是指政府承擔(dān)的公共責(zé)任的弱化，而是指政府擁有的權(quán)限與職能的解構(gòu)。

　　制衡政府權(quán)力

　　行政權(quán)是最動(dòng)態(tài)、最容易被濫用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，依法行政的重心和實(shí)質(zhì)是制約和規(guī)范行政權(quán)力

　　全國(guó)人大代表、湖北省高級(jí)法院副院長(zhǎng)呂忠梅在來京參加“兩會(huì)”前，向湖北省法制辦提了個(gè)建議：在制定湖北省的《綱要》實(shí)施細(xì)則時(shí)，把“行政訴訟中負(fù)責(zé)人必須出庭”寫進(jìn)去。

　　為什么要強(qiáng)調(diào)這個(gè)細(xì)節(jié)？呂忠梅對(duì)記者解釋說，身在基層工作，她知道地方政府對(duì)行政案件的干預(yù)是很嚴(yán)重的，越往基層越嚴(yán)重。輕者表現(xiàn)為批條子，嚴(yán)重的甚至直接抓走當(dāng)事人。另外，幾乎所有的行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)都不出庭，表現(xiàn)出對(duì)法律的不尊重。

　　“依法行政實(shí)際上就是對(duì)政府行為進(jìn)行抑制，而訴訟是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的最好的救濟(jì)途徑�！眳沃颐氛f，“通過訴訟，通過一個(gè)一個(gè)具體的案件審理，法治理念可以逐步滲透到當(dāng)事人的意識(shí)中，幫助公民并幫助政府一點(diǎn)一點(diǎn)地改變觀念，最終實(shí)現(xiàn)法治。”

　　　全國(guó)人大代表、云南省高院院長(zhǎng)趙仕杰對(duì)政府權(quán)力干預(yù)司法的現(xiàn)象也感同身受�！胺ㄔ恨k案怎么可能不遇到批條子說情的情況？越是大案，想干預(yù)的人就越多，法院難呀�！彼�感慨萬端。

　　其實(shí)，基層的困惑，最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)也能感受到。在一次公開講話中，他明確指出，現(xiàn)行司法制度存在的問題主要是“司法權(quán)力地方化”。由于人民法院的產(chǎn)生、法官任免、司法經(jīng)費(fèi)等都在同級(jí)地方政府控制之下，導(dǎo)致了行政權(quán)力對(duì)司法權(quán)力的侵害。而長(zhǎng)期以來，法院在一些重要環(huán)節(jié)上沒有按照司法工作方式從事審判活動(dòng)，借用了行政工作方式處理案件、管理審判工作，又造成了審判活動(dòng)的行政化。

　　行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的最重要的國(guó)家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人的利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易被濫用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力。

　　基于此，袁曙宏教授對(duì)《財(cái)經(jīng)》強(qiáng)調(diào)說：“依法行政的重心和實(shí)質(zhì)應(yīng)是制約和規(guī)范行政權(quán)力�！�

　　為了防止或說解決權(quán)力濫用的問題，此次《綱要》以較大篇幅談到對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。既包括人大與政協(xié)的監(jiān)督、司法監(jiān)督等外部監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督——行政復(fù)議以及規(guī)章和規(guī)范性文件的審查與備案制度。

　　在立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督方面，《綱要》作了一些比較具體的規(guī)定，比如各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)自覺接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，向其報(bào)告工作、接受質(zhì)詢，行政法規(guī)、行政規(guī)章要依法經(jīng)有關(guān)人大常委會(huì)備案；對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯，對(duì)法院依法作出的生效的行政判決和裁定，應(yīng)當(dāng)自覺遵守。

　　袁曙宏認(rèn)為，建立對(duì)行政權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，并不是要?jiǎng)儕Z、削弱和否定行政權(quán)的功能，而是基于對(duì)“不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”的深刻認(rèn)知�！爸挥薪�立對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格的制約監(jiān)督制度，才能防止行政權(quán)在行政決策、行政立法與制定行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、行政司法等方面的違法行使，才能保護(hù)國(guó)家、社會(huì)和人民的合法利益不受侵害�！彼�說。

　　行政須合乎國(guó)法

　　依法行政保障行政機(jī)關(guān)合法的行政權(quán)，但是這種權(quán)力本身不具有最終的效力，而且必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使

　　在中國(guó)，法是一個(gè)幾乎被用濫了的詞匯�！艾F(xiàn)在依法行政成了每個(gè)官員的口頭禪，但是依法行政要依什么‘法’，未必人人都真正理解�！贬槍�(duì)《綱要》中“依法行政”四個(gè)字，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)記者說。

　　目前，中國(guó)除了全國(guó)人大、地方人大及其常委會(huì)享有立法權(quán)，享有行政立法權(quán)的主體包括國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。因此，說到“法”，應(yīng)該是廣義的，既包括全國(guó)人大常委會(huì)通過的法律，也包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門制定的部門規(guī)章，還包括地方人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方人民政府制定的地方規(guī)章。

　　姜明安教授具體闡述說：“其一，依法所依據(jù)的法包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等；其二，依法還要考慮法律原則、法治理念，比如控權(quán)原則、人權(quán)保護(hù)原則；其三，依法還有一個(gè)法律的效力問題，也就是法律的位階——下位法(行政法規(guī))不得違反上位法(國(guó)家法律)；其四，依法除了法律的實(shí)體內(nèi)容以外，還要考慮法律的程序，以及法律權(quán)限問題。”

　　應(yīng)松年教授也強(qiáng)調(diào)，行政法規(guī)和法律要保持一致，不能有沖突，不能有抵觸，部門制定的規(guī)章要和行政法規(guī)一致，地方制定的規(guī)章要和法律、行政法規(guī)一致，下一位階的規(guī)范和上一位階的規(guī)范保持一致，所有規(guī)范和法律一致。這樣才能算是和諧統(tǒng)一的法律體系，“這是最基本的要求”。

　　　“法律權(quán)限”由一個(gè)法學(xué)概念進(jìn)入中國(guó)普通大眾的視野，應(yīng)該說始于2003年。這一年，有兩部在社會(huì)生活中有著舉足輕重作用的行政法規(guī)，遭遇了法學(xué)界的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

　　一部是《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。2003年5月9日，許志永、騰彪、俞江三位博士上書全國(guó)人大常委會(huì)，要求國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)這部國(guó)務(wù)院制定的條例進(jìn)行違憲審查，理由是：按照《憲法》、《行政處罰法》和《立法法》規(guī)定，對(duì)公民人身權(quán)利進(jìn)行限制，只能由法律作出規(guī)定�！妒杖萸菜娃k法》作為一個(gè)國(guó)務(wù)院條例，規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以對(duì)公民進(jìn)行收容遣送，顯屬越權(quán)。一個(gè)月以后，國(guó)務(wù)院宣告《收容遣送辦法》廢止。

　　另一部遭到質(zhì)疑的法規(guī)是以“國(guó)務(wù)院第305號(hào)令”形式下達(dá)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。因?yàn)椤恫疬w條例》的主要內(nèi)容之一，便是明確地向行政機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制性的拆遷權(quán)力，在這里，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行力量，直指公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利——而這也是一項(xiàng)憲法權(quán)利。

　　表面看起來這些都是行政法規(guī)和國(guó)家法律的沖突，然而應(yīng)松年教授在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)表示，“說到底，這是一個(gè)行政權(quán)和立法權(quán)的關(guān)系問題——依法行政最基本的問題是，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范要與憲法、法律保持一致�！�

　　在中國(guó)，法律、法規(guī)和規(guī)章之間常常存在沖突，在有些領(lǐng)域，沖突還相當(dāng)嚴(yán)重，有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和內(nèi)容超越了權(quán)限。起因往往是某些部門通過立法自我授權(quán)、擴(kuò)大權(quán)力邊界，使侵權(quán)行為合法化，形成利益集團(tuán)。這是立法體制不完善、立法監(jiān)督制度不科學(xué)、缺乏可操作性的直接后果。

　　針對(duì)這一問題，《綱要》明確要求，法律議案、地方性法規(guī)草案的提出、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等的制定，都要符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序；要充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益。

　　此外，《綱要》還要求建立專家咨詢論證制度，重大或關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要開聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，或者向社會(huì)公布草案，行政法規(guī)、規(guī)章和作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件通過后，要在政府公報(bào)、普遍發(fā)行的報(bào)刊和政府網(wǎng)站上公布。

　　與專家學(xué)者善于從法律層面發(fā)現(xiàn)問題不同，普通大眾是借助行政管理以及執(zhí)法活動(dòng)，來感受行政權(quán)力行使存在的問題的。據(jù)最高人民法院公布的數(shù)字，截至2003年底，全國(guó)法院共受理了80多萬件行政訴訟案件，幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，尤其是近六年來，“民告官”更出現(xiàn)逐年激增的現(xiàn)象，被告的敗訴率上升到25.67%，其中既包括行政機(jī)關(guān)不守法、越權(quán)執(zhí)法，也包括亂罰款、違反程序，還包括借執(zhí)法牟利、尋租等。

　　如果行政權(quán)使用方面存在的問題不能得以根本解決，依法行政對(duì)于百姓而言，就仍然是一句空話。

　　對(duì)此，《綱要》重申，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線制度”，行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政納入預(yù)算予以保障，并實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付；整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以解決多頭執(zhí)法問題；建立健全行政執(zhí)法主體資格制度，以及執(zhí)法責(zé)任制度。

　　袁曙宏教授最后總結(jié)說：“行政權(quán)的取得必須由法律設(shè)定，行政權(quán)的行使必須遵守法律，依法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任，三位一體，構(gòu)成依法行政的完整涵義。”

　　期待法治政府

　　“千萬不要就是組織一下學(xué)習(xí)，貫徹一下精神，形式上熱鬧一下就過去了”

　　《綱要》提出，中國(guó)依法行政的目標(biāo)，是要用10年的時(shí)間基本建成一個(gè)法治政府。

　　按照文件的描述，這是一個(gè)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展需要的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的有限政府、服務(wù)政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、效能政府和責(zé)任政府。

　　據(jù)了解，2004年，《行政復(fù)議法實(shí)施細(xì)則》、《行政強(qiáng)制法》以及《公務(wù)員法》都有望出臺(tái)，而《緊急狀態(tài)法》、《政府信息公開法》、《行政程序法》正在緊鑼密鼓起草當(dāng)中，《行政許可法》即將于7月1日正式實(shí)施。這些法律(法規(guī))均從不同側(cè)面規(guī)范政府行政權(quán)力�？梢钥隙ǖ氖牵�《綱要》一定會(huì)推動(dòng)這些法律的出臺(tái)及實(shí)施。

　　但也有很多專家認(rèn)為，無論從中國(guó)還是從世界的經(jīng)驗(yàn)看，這樣深刻的行政體制改革從來不會(huì)一蹴而就。據(jù)袁曙宏介紹，在《綱要》起草之初，對(duì)其法律地位問題曾經(jīng)引起了激烈的爭(zhēng)論。一些學(xué)者希望《綱要》能超出現(xiàn)行法律規(guī)定全面重新設(shè)計(jì)依法行政制度，這種觀點(diǎn)未能被接受，因?yàn)楦�多的學(xué)者認(rèn)為，《綱要》只能是國(guó)務(wù)院制定的一個(gè)行政法規(guī)性質(zhì)的文件，是中央政府對(duì)自身和各級(jí)行政機(jī)關(guān)所提出的有約束力的要求，而其目的在于在現(xiàn)有的法律框架下，通過有效的措施啟動(dòng)和發(fā)揮現(xiàn)有法律制度的作用，而不是超越法律，成為現(xiàn)有法律之上的行政規(guī)則。

　　這無疑也決定了《綱要》本身還帶有一定的局限性，即它只能生效于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，更注重綱領(lǐng)性，規(guī)范性稍嫌不足，其實(shí)施很大程度上依賴于中央政府和一定各級(jí)政府的權(quán)威。另外，對(duì)于違反《綱要》有關(guān)原則規(guī)定所要承擔(dān)的責(zé)任，也缺乏明確的規(guī)定。

　　“我們不能把希望僅僅寄托在一個(gè)法律或文件上�！苯�明安教授對(duì)記者分析說，《綱要》總體來說還是抽象、原則，關(guān)鍵還要看它的執(zhí)行，如果能夠在實(shí)踐中真正得到落實(shí)，盡管它不能解決所有問題，但應(yīng)該還是會(huì)發(fā)揮作用的，“千萬不要就是組織一下學(xué)習(xí)，貫徹一下精神，形式上熱鬧一下就過去了�！苯�明安言之諄諄。

　　　3月14日，在本文發(fā)稿前，記者打電話給林曉英，告之《綱要》內(nèi)容及目標(biāo)。林表示認(rèn)同。但他接著說：“我們已經(jīng)聽過太多的慷慨陳辭了。我希望政府這次能夠兌現(xiàn)自己的承諾。”

　　和林曉英一樣，整個(gè)中國(guó)社會(huì)都在期待著�！�