農村合作基金會的倒閉賠償，讓襄樊市財政突然背上規模10億元之巨的包袱，到了向中央銀行抵押貸款的地步。本來的“吃飯財政”難以維持，連財政局也發不出工資，襄樊市的財政正陷入一場債務危機之中。

　　正月十五剛過，陳艷紅就被派到太平店鎮去執行一樁她本人非常不樂意的任務，向農村合作基金會的股東們償還本金。

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　　陳艷紅是湖北省襄樊市樊城區財政系統的一名會計。當地農村合作基金會因壞賬太多，資不抵債于1999年7月被關閉后，拿什么償還農民們入會參股的血汗錢就成了該市政府官員最大的一塊心病。

　　2000年，當地政府終于申請到中央銀行的再貸款資金，用于償還農基會股東的本金。但是中央銀行的這筆資金是以市政府的名義貸來的，貸款協議上注明了要用市財政收入作抵押，到期不能償還就要從國庫返還的稅收中扣除。

　　由于前兩期貸款未能足額償還，襄樊市市級財政捉襟見肘，被迫勒緊褲腰帶過日子，拖延財政工資發放，像陳艷紅這樣在財政系統工作的公務員都未能幸免，她去年就被拖欠過兩個月的工資。

　　按照市里的部署，第三期兌付農基會股東本金工作要封閉運行，直接由市、區一級財政面對農戶，防止鄉鎮方面挪用這筆資金。陳艷紅就是這樣被派到太平店鎮的。

　　當陳艷紅坐在鎮財政所向農民們兌付本金時，心里難免不太好受，這一筆筆付出去的錢都是以自己的工資做抵押的。

　　為什么非得要用發工資的錢做抵押向中央銀行貸款？襄樊市財政局預算科科長陳四季的解釋是，農基會的問題牽扯面很廣，幾乎每個村子，每條街道都有人入會，農基會破產關閉后，成千上萬的股東都要追回本金，事關穩定大局，首先要算政治賬。但在中部地區，地級財政基本上是“吃飯財政”，既不能列支赤字又不能發債，騰挪手段有限，只能采取這個辦法。

　　陳四季說，以前像這種背政策包袱的貸款還可以指望中央能核銷，至少是減免。現在看來央行是打算親兄弟明算賬，寸土不讓了。可他卻沒法兒跟縣、鄉一級明算賬，因為縣、鄉一級的賬上剩下的只有負債了，地級財政好歹還有點地稅，有點返還。

　　陳四季攤開雙手，嘆道，這是兩頭“倒逼”呀！

　　陷入債務危機

　　襄樊市的財政正陷入一場債務危機之中。

　　構成危機的一個主要因素是對農村合作基金會的本金賠償，陳四季估計，襄樊市市級財政突然背上的這個包袱規模有10億之巨。

　　據襄樊市市長付明珠在剛剛結束的該市“兩會”上做的市政府工作報告稱，襄樊市2003年全年的地方一般預算收入為16.9億元。，這意味著，僅農基會善后工作一項就占了市級財政可支配資金的一半以上。

　　這還不是全部。陳四季告訴《經濟》雜志，襄樊市去年搞行政區劃改革，將4個周邊鄉鎮劃入城區管理。陳四季說，實際上搞行政區劃改革的一個主要動機就是因為鄉鎮財政債務太重，需要城區搭把手，但這些安排對本來就不寬裕的市級財政來說無異于雪上加霜。

　　事實上，按照分稅制原則，襄樊市級財政安排的財源本來就只夠吃飯。像襄樊這樣稅源不足的中部城市的基礎設施建設、教育條件改善等公共產品資金一向很緊張，以前，政府還可以通過土地出讓招投標收入搞點市政建設，現在國家將城市土地審批權收到省級，最后一條生財之道也被堵死。“發展財政”徹底變成“吃飯財政”。

　　“吃飯財政”本來猶可維持，但是從2000年開始，市級財政背上了不少農基會兌付這類的包袱，連“吃飯財政”都難確保了，市級公務員工資近年來也不斷出現拖欠現象。

　　陳四季這位市財政局預算科科長提供的數據顯示，2000年以來，襄樊全市總共兌付農基會股本6億多元，市財政拿出配套資金5000多萬，償還歷年本息2億多元，僅這項支出就占到常年財政支出四分之一強。

　　一般中部地區市級財政預算都是滿打滿算的，這多出來的25%的開支就要指望拆東墻補西墻。教師工資過于敏感，不好拖欠，其他政府部門也都不好得罪，往往就需要暫時挪用本系統員工工資，結果是讓老百姓都知道了“財政局也發不出工資了”。

　　十億元的大包袱怎么背上的？

　　農基會這個10億元的大包袱是怎么背上的？

　　農村基金合作會實際上是農村實行包產到戶后，人民公社的行政職能被鄉鎮政府替代，而它的經濟職能，特別是投融資職能無法體現的條件下，由縣、鄉政府出面協調建立的一種農村金融合作組織。

　　20世紀80、90年代，中央對農基會基本上是鼓勵和支持的。

　　但是，20世紀90年代，農基會出現了高息攬儲、高風險放貸、政府干預放貸等問題，造成全國范圍內農基會壞賬、呆賬比例極高，甚至資不抵債。中央在1999年7月下令關閉農基會，由農村信用社接受其債權債務。然而大多數地方的農基會由于負債過多，最終都是地方政府買了單。襄樊市當然沒有例外。

　　市財政局金融科科長李東說，從源頭上看，農基會就不是一種正常的金融組織，它出問題是遲早的事兒。首先從產權制度上，它就帶有明顯的“雙軌制”痕跡，與現代企業組織相去甚遠。

　　據了解，襄樊地區的農村合作基金會組成形式可謂多種多樣，但無論是哪個級別，產權都是虛設的。

　　農基會章程規定，基金會的產權是“個人和組織的一組受保護的權利，它們使所有者能通過收購、使用、抵押和轉讓的方式持有或處置某些資產，并占有這些資產運用中所產生的效益(或虧損)”。以此來看，農村合作基金會從來就不是一個獨立的經濟組織，沒有自主行為的能力。它的產生、發展、經營管理從來就沒有獨立過。農民只是名義上的股東，合作基金會實際上由政府控制，只是政府行政部門的附屬品。

　　在農基會組建之時，明晰產權概念在國內還沒有人提出來，集體產權占據農村財產的主要地位，人們還習慣于計劃經濟時期集所有者和經營者于一身的做法，這使農村合作基金會在產權結構上存在著先天不足，與政府關系過于密切。

　　農基會在垂直系統上只接受農業部門管理。在襄樊市，農基會事務由農經局主管；縣農村合作基金聯合會的董事長是農業局局長，主任是農業局農經股的股長。

　　這批政府官員一般都沒有金融工作經驗，缺乏相關專業知識，對金融行業的風險往往估計不足。更嚴重的是，在鄉鎮一級，合作基金會理事會主任往往由鄉鎮長兼任，監事會主任由鄉鎮黨委書記兼任。這實際是把農民集資的錢直接交給鄉鎮政府經營。一方面鄉鎮財政緊張，一方面股東們缺乏約束基金會資金使用的能力，讓鄉鎮干部不打這塊“唐僧肉”的主意幾乎是不可能的。

　　而襄樊地區農村合作基金會的壞賬規模能夠達到10億，還有另外兩個直接原因，一是不顧風險高息攬儲，另一個是政府官員干預貸款投放。

　　李東參與審查農基會賬目時發現，時至1995年，全國大多數地方的高息攬儲風早已平息，當地農基會竟然繼續以2分到2分5的高息吸引人們入股，使得農基會資金規模劇增。

　　資金源膨脹相應地刺激了鄉鎮官員的投資胃口，他們隨意設立各種投資項目，很多項目還沒有開工，就因市場形勢變化而成了一堆廢物。

　　太平店鎮水泥廠是襄樊農基會貸款項目中相當不錯的一個，曾經從農基會貸款400多萬，在這次清收農基會債務中，水泥廠還的貸款成為最大一筆清收款。水泥廠廠長對農基會關閉提出了另一種解釋，他認為農基會破產主要是因為這幾年中部地區的鄉鎮企業日漸衰微，農業又未能實現產業化，農基會失去了盈利的支撐。如果大環境好一點，高風險也許真能帶來高回報。

　　這位廠長認為，不能排除農村信用合作社等正規金融機構出于維護壟斷利益、防止競爭，故意把農基會說得一團漆黑。作為企業，他們還是希望農村金融市場有點競爭才好。

　　各級財政層層負重

　　到1999年初，不斷擴張的襄樊地區農基會出現危機，無力支付年息，股東開始恐慌性地擠兌現金。

　　為了避免事態惡化，1999年7月23日，襄樊市政府發布公告，宣布凍結農基會債權債務。害怕血本無歸的入會農民通過各種手段向政府施加壓力，市政府出于維護社會穩定考慮，決定不管財政多困難也要兌付農基會股東的本金。

　　市政府向中央銀行爭取專項再貸款基金貸款來償還，同時市政府與區、鄉兩級政府簽訂協議，要求區、鄉政府一方面盡量清收農基會應收欠款，一方面擠出資金按一定比例與市財政貸款配套，共同解決兌付問題。

　　《經濟》記者在該市樊城區太平店鎮調查時發現，鄉、村級財政完全無力負擔這筆額外支出。該鎮主管財貿的雷鎮長告訴記者，農業稅改革后，費全部取消，村一級完全失去了稅源，現在村根本沒有收稅資格，村支出由鄉返還的農業稅附加支撐。

　　農業稅附加幾乎是完全固定的。根據雷鎮長的調查，太平店鎮所轄村組平均年開支為4000元，而每年留給村里的農業稅附加只有1000元，從中央到省市都嚴格杜絕村里收取任何費用，這個差額無法彌補。村干部可以憑覺悟少領或者不領工資，但是鄉村道路維修和村小學支出是無法規避的支出，只能“倒逼”鄉財政。

　　雷鎮長說：如果說市里、區里是“吃飯財政”，那我們就是“饑餓財政”。在“三留五統”的時代，村財政就債臺高筑，現在更是入不敷出。他承認，他2000年主管鎮財政以來，還沒有哪個月能完全足額按期給干部、老師們發放過工資。

　　雷鎮長透露說，太平店鎮農基會收不回來的2300萬壞賬基本上是這樣形成的：當時管轄他們的襄陽縣下達的稅收指標太高，村里完不成，就被迫向農基會借款來完稅。現在農基會的壞賬名義上還掛在村委會頭上，可是他們那時候就沒錢，所以才找農基會借貸，現在哪里能還得上？

　　“所以市里要求我們籌措配套資金參與兌付，我們只有挪用正常開支，有時候往往是挪用了學校老師的工資來兌付她愛人的股本”。

　　雷鎮長指出，他們鎮把化解村級債務當做今年農村稅收改革的主要任務。

　　雷鎮長的改革是這樣的：征收農業稅的任務歸到鄉鎮之后，農民紛紛將往年村里打的欠條作為稅款抵繳，作為政府，這些欠條不能不認帳，但鄉鎮卻不能把收來的欠條當稅款交到上邊。有鑒于此，他們沒有效仿上級，要求每級財政都要自籌一部分資金配套參與兌付，而是干脆免去村級的籌款責任。

　　太平店鎮從2003年10月開始向農基會股東進行第三次兌付，三期共兌付了4028.9萬元，盡管鎮財政自籌比例很小，總數不到50萬，勉強占到1.5%，但也給財政帶來了很大壓力，部分干部職工的工資被拖欠了。

　　三期兌付下來，太平店鎮實現了88.2%的賠付率，其中鎮政府出面吸納的股東100%得到了兌付。但是不是萬事大吉，再也沒有窟窿了？誰都不敢這么樂觀。

　　對于農基會股東們來說，拿到本金已經是萬幸的事情了。太平店鎮朱坡辦事處一位姓李的個體醫生，在農基會參股十多萬元，他這筆資金被占壓多年，沒有任何利息收入，但這位鄉村醫生說，能返還本金他就很滿足了，因為他知道鎮里的確困難，至今，他所在的辦事處還欠他好幾千塊防預針錢呢。

　　另一位在鎮上開雜貨店叫王娥的女性也表示愿意放棄利息，盡管當時入會時，她得到的利息承諾為2分。

　　有失公平的負債

　　對于農基會這個10億元的大包袱，襄樊市覺得全部讓地方來背是不公平的。

　　市財政局金融科科長李東認為，農基會問題的是非曲直現在還難下定義，怎么下結論他們也不關心，但有一點是肯定的，那就是這個農村金融組織的建立是經過中央批準的，中央多次下文要求推廣，現在農基會出了問題，中央下令關閉，債務全部由地方財政來背，這與要求責權相適應的現代財政觀念相違背。

　　其實，農基會債務與國有商業銀行不良資產的性質沒有什么不同，都是為“為改革付出的代價”，中央財政至少應做部分承擔。現行分稅體制使財政收入向中央高度集中，中央財政有能力解決這個問題。

　　據統計，農基會被關閉時全國共有2.1萬個鄉級和2.4萬個村級農村合作基金會，融資規模大約為1500億元。為降低商業銀行不良資產比例，中央一次就向建行和中行劃撥了450億美元，而解決全部農基會壞帳只需要200億美元。

　　襄樊市的有關人士抱怨說，農基會融資中形成壞賬的部分集中在鄉鎮企業不發達的中西部地區，中央要求地方財政背負這些債務，實際上是一種對中西部省區很不公平的轉移支付安排。

　　不切實際的專家建議

　　如何解決地方財政緊張的問題？襄樊市財政局預算科科長陳四季說，根據他在一線工作幾十年的經驗，現在還沒有簡單易行的辦法。

　　《經濟》雜志記者向他提到了北京有關學者的建議，陳四季逐條指出了它們的不切實際之處。

　　關于完善轉移支付，稅收政策向中西部傾斜的提法，陳四季認為意義不大。根據他了解，在實際稅收工作中，任何地方都不可能嚴格按照稅法收齊收足，否則以我們的企業效率，更多的企業要破產。

　　發達地區因為稅源寬廣，它的實際稅率一定會比中西部低；中西部財政困難，稅收肯定比沿海要嚴格。這些狀況與國家稅率變動無關。

　　至于說要求國家在投資方面增加對某一個地方的支持，這本身就是沒有覺悟的想法，以領導人的意志決定在什么區域投資、建什么項目，完全違背了市場調配資源的原則。

　　如果你有資源稟賦優勢，自然就有投資過來。李批評說，現在一些學者一面批評我們政府部門投資效率低下，一方面又慫恿政府根據非經濟原則決定投資方向，自相矛盾。

　　對于發行地方政府公債的方法，陳四季表示堅決反對。他說：我們難道不想多收一些錢，日子好過點？但是以我們目前的體制，發了債，可能一兩年日子好過，但往后日子就更艱難了。

　　贊同搞地方公債的肯定都是地方上的一二把手。他們在一個地方干上一任，亂開口子亂投資，留下爛攤子，他可以拍屁股走人，地方財政卻是動不了地方的，這本賬總是留在原地的。所以，財政干部不怕窮一點，就怕胡亂舉債投資。這方面的教訓太多了。

　　陳四季現在經常要去處理以前別的部門留下的各種債務，比如世行貸款、以國有資產擔保抵押等等，現在都要財政來買單。所以，沒有一個負責任的投資機制，預算約束沒有硬起來之前，只提增加財源，是不可能從根本上解決地方財政問題的。

　　即使在技術層面上，地方公債也是一個不可行的設想。如果限定地方債只能在本地發行，那實際上是把資金從民間抽到政府手中，政府的投資效率恐怕未必比民間投資高；如果允許在全國范圍內籌集資金，只會導致中西部資金向東南沿海發達地區倒流，中西部基本是吃飯財政，投資效率也低于沿海，投資者憑什么相信你的盈利前景？

　　地方公債也不可能解決中央財政負擔過重問題，因為急于發債的省區往往是財政困難的地方，他們很可能用高息的辦法來吸引資金，最后還是需要中央來買單，不但不能替中央財政分憂，反而比中央直接發國債多了一部分高額利息支出。

　　陳四季認為，解決地方財政危機采用“疏”的辦法擴大財源，不是長久之計。發債拿的錢總是別人的錢，別人的錢拿得再多，也能花個精光；根本的辦法是“堵”，加強對地方財政的監督，形成預算“硬”約束。

　　雖然從地方財政立場考慮，陳四季對這次陪付農基會本金的貸款協定中，央行嚴格執行償還抵押的方式表示不滿，因為農基會壞帳的責任本不該由市財政承擔。但站在個人角度上，他對央行用“硬”手段約束地方財政表示非常欣賞。

　　農村合作基金會的興亡

　　1987年中央5號文件正式提出，“一部分鄉、村合作經濟組織或企業集體建立了合作基金會；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持。”

　　1990年中央19號文件又一次指出，要“辦好不以盈利為目的的合作基金會，管好用好集體資金”。

　　1991年11月中央十三屆八中全會《決定》要求，各地要繼續辦好農村合作基金會。

　　1991年財政部和農業部在聯合下發的兩個文件中都對農村合作基金會的發展給予了充分肯定和支持，鼓勵其進一步發展。

　　1992年國務院在作出的關于發展高產優質高效農業的決定中，提出了“繼續發展農村合作基金會，滿足高產優質高效農業發展的需要”的要求。

　　1999年7月，中央下令關閉農基會，由農村信用社接受其債權債務。(請見《經濟》雜志3月號)