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見習(xí)記者 陳善哲 深圳報(bào)道
2004年2月11日，深圳市政府授權(quán)該市交通局，與深圳高速公路有限公司(600548，以下簡(jiǎn)稱深高速)就深圳市南坪快速路一期工程項(xiàng)目，正式簽訂《工程建設(shè)委托管理合同》。合同約定，深高速將作為該項(xiàng)目建設(shè)期間的法人，代司投資主體職責(zé)，全權(quán)負(fù)責(zé)工程建設(shè)的組織和管理。
這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項(xiàng)目。據(jù)稱，也是全國(guó)首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制”模式。
2003年12月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議“原則性通過(guò)”《投資體制改革方案》。據(jù)悉，該《方案》將在全國(guó)范圍內(nèi)力推“代建制”，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位�！�
南坪路試點(diǎn)
南坪快速路是深圳市近期建設(shè)“一橫八縱”干線道路網(wǎng)中的“一橫”，主要承擔(dān)深圳市第二經(jīng)濟(jì)圈層之間長(zhǎng)距離客貨運(yùn)交通。該路一期工程包括全長(zhǎng)約13.9公里、雙向八車道設(shè)計(jì)的主線工程以及長(zhǎng)約4.17公里的連接段支線工程。建成后將實(shí)行免費(fèi)通行，屆時(shí)將成為深圳市首條全封閉、全立交，且最寬的城市快速干道。
“我們只是在工程建設(shè)階段，取代了舊有模式中使用單位的基建班子的角色，他們的工作由我們來(lái)完成，該招標(biāo)的招標(biāo)，該報(bào)批的報(bào)批，程序上并無(wú)二致�！标惓闭f(shuō)。
當(dāng)然，涉及到政府行政權(quán)力的某些工作在合同中予以明確排除，包括征地拆遷、營(yíng)運(yùn)管理以及屬于深圳市政府相關(guān)部門之間的組織、協(xié)調(diào)等，深高速均不負(fù)責(zé)。
該工程項(xiàng)目投資預(yù)算為22.68億元，由深圳市財(cái)政全額撥款，根據(jù)工程進(jìn)度分期支付。而深高速所享有的管理費(fèi)用，將取決于最終節(jié)余的工程費(fèi)用。如果該項(xiàng)目的實(shí)際工程費(fèi)用節(jié)余或超支在項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)的正負(fù)2.5%以內(nèi)，該節(jié)余或超支部分由深高速單獨(dú)享有或承擔(dān)；如果節(jié)余或超支的金額大于項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)的2.5%，超過(guò)部分將由深高速和深圳市政府平均分?jǐn)偂?/p>
根據(jù)上述管理費(fèi)用的計(jì)算方式，項(xiàng)目包干金額的確定，將成為決定政府投資是否合理和代建單位贏利空間大小的關(guān)鍵。據(jù)陳潮介紹，管理合同中規(guī)定的投資預(yù)算，是由專業(yè)的預(yù)算單位編制并經(jīng)市政府投資項(xiàng)目審計(jì)專業(yè)局的審計(jì)，“是雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果”。
代建制克服“三超”
據(jù)深圳華倫投資咨詢公司的陳義介紹，以往的政府投資項(xiàng)目運(yùn)作模式是，由使用單位自行組建基建班子，負(fù)責(zé)工程建設(shè)的組織和管理�！皩�(shí)踐表明，舊有模式具有很多體制性弊端�！�
回龍觀醫(yī)院是北京市第一例采用“代建制”實(shí)施的政府投資項(xiàng)目，已于2003年底交付使用。北京市發(fā)改委的一位人士對(duì)試點(diǎn)結(jié)果評(píng)價(jià)甚高：“項(xiàng)目專業(yè)管理水平明顯提高，工程質(zhì)量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設(shè)中的臨時(shí)改動(dòng)基本沒(méi)有�！�
“‘代建制’的一大優(yōu)勢(shì)，就是可以克服目前普遍存在于政府投資項(xiàng)目中的‘三超’現(xiàn)象�！标惲x說(shuō)。
所謂“三超”，即是超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)。一位業(yè)內(nèi)人士斷言，政府投資的工程中，幾乎“百分之一百”地存在“三超”問(wèn)題。
據(jù)此位人士分析，“三超”的普遍存在，除了因?yàn)榛ò嘧尤狈?xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致浪費(fèi)之外，更本質(zhì)的原因在于缺乏對(duì)政府投資的約束機(jī)制�！霸诂F(xiàn)行投資體制下，工程項(xiàng)目的使用單位、施工單位和監(jiān)理單位都是‘三超’的受益者。”依靠使用單位的自律來(lái)約束他們的投資沖動(dòng)是很難的。
使用單位常常擅自變更設(shè)計(jì)，擴(kuò)大規(guī)模，迫使投資部門不得不追加投資，是謂“釣魚工程”。深圳去年年底啟動(dòng)了針對(duì)政府投資項(xiàng)目的“績(jī)效審計(jì)”，一共查處了四個(gè)政府工程，其中就有“深梅友誼大廈”這一“釣魚工程”。該項(xiàng)目由于不斷修改設(shè)計(jì)，導(dǎo)致投資方經(jīng)合基金將投資額由預(yù)定的2500萬(wàn)元，被動(dòng)追加至7719萬(wàn)元。
在“代建制”中，政府與代建單位之間的合同關(guān)系，取代了舊有模式中政府與基建班子之間的行政關(guān)系。政府與代建單位的權(quán)利、義務(wù)均通過(guò)合同予以確認(rèn)。代建單位必須嚴(yán)格履行合同，一旦投資超出預(yù)算，或工期發(fā)生延誤，或質(zhì)量不符要求，代建單位均須承擔(dān)違約責(zé)任。在實(shí)際操作中，代建單位還被要求開具一定比例的銀行履約保函。
陳潮坦言，深高速承擔(dān)這一項(xiàng)目將面臨一定風(fēng)險(xiǎn)：“工期很緊，而根據(jù)合同約定，每延誤一天，深高速將支付5萬(wàn)元違約金�！�
根據(jù)華倫投資公司的調(diào)研，迄今為止，全國(guó)已實(shí)施的“代建制”項(xiàng)目，投資全部被控制在概算范圍之內(nèi)。
壓縮權(quán)力尋租空間
“‘代建制’的推行，將會(huì)有效遏制政府投資項(xiàng)目中的腐敗現(xiàn)象�！眹�(guó)家發(fā)改委的一位官員在電話中對(duì)記者說(shuō)。
在現(xiàn)行的政府投資體制中，最為人所詬病的，便是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式。在這一模式下，政府部門身兼管理和經(jīng)營(yíng)雙重職能，獨(dú)掌勘探、設(shè)計(jì)和施工的招投標(biāo)以及物料采購(gòu)大權(quán)，為權(quán)力尋租留下了空間。
“‘代建制’這一模式的設(shè)計(jì)原理，恰恰就在于促使政府投資項(xiàng)目‘投資、建設(shè)、管理、使用’各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約�！标惲x說(shuō)。
政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府只能通過(guò)合同來(lái)約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出。由此，實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能和工程管理職能的分離。
“縱觀以往的教訓(xùn)，腐敗往往發(fā)生在施工招投標(biāo)和物料采購(gòu)兩大環(huán)節(jié)�！币坏⿲�(shí)行“代建制”，腐敗便無(wú)可能，因?yàn)樯鲜鰞煞N權(quán)力將由代建單位行使。而代建單位通常是專業(yè)的項(xiàng)目管理公司，為了控制成本，追逐利潤(rùn)，將會(huì)建立嚴(yán)密的內(nèi)控機(jī)制。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，落實(shí)“代建制”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是要用招投標(biāo)的方式選擇代建單位�！斑@是控制投資成本，進(jìn)一步壓縮權(quán)力尋租空間的關(guān)鍵所在。”
去年12月2日，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱在內(nèi)部的工作會(huì)議上提出，要“積極推行‘代建制’試點(diǎn)”。據(jù)上述發(fā)改委官員透露，當(dāng)下全國(guó)各地的試點(diǎn)大致有三種模式，其中重慶和江蘇將會(huì)采取完全的招標(biāo)方式來(lái)選擇代建單位。
“當(dāng)務(wù)之急，是培育一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)充分的代建方市場(chǎng)，政府應(yīng)該盡快制定市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則�！标惲x說(shuō)。
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